Бесплатный фрагмент - Управление государственной и муниципальной собственностью
Курс лекций
Аннотация
В предлагаемом курсе лекций рассматриваются общие вопросы управления государственной и муниципальной собственностью, как то: система органов управления, особенности управления отдельными объектами государственной и муниципальной собственности, особенности функционирования юридических лиц, создаваемых на базе государственного и муниципального имущества, приватизация объектов публичной собственности, меры ответственности за нарушение порядка управления государственной и муниципальной собственностью. Представленный курс состоит из 10 лекций, заканчивающихся вопросами для самоконтроля. Курс лекций предназначен для подготовки специалистов в сфере управления государственной и муниципальной собственностью, в том числе студентов направления «Государственное и муниципальное управление».
Предисловие
Государственная и муниципальная собственность — важнейшие институты современного российского общества. Минувшее десятилетие государственно-правовых преобразований в России показало необходимость научно обоснованных, профессиональных подходов к решению вопросов формирования и движения в экономическом обороте объектов государственной и муниципальной собственности. Государственные и муниципальные служащие, занятые управлением государственной и муниципальной собственностью, должны иметь представление о правовых аспектах этой деятельности, путях ее совершенствования. В связи с этим важное значение приобретает необходимость соответствующей подготовки указанных специалистов в рамках учебного курса «Управление государственной и муниципальной собственностью».
Цель преподавания указанного учебного курса состоит в формировании у специалистов, занимающихся управлением государственной или муниципальной собственностью, системных знаний, необходимых для совершенствования профессиональной деятельности, формировании компетенций у студентов для реализации их в будущей практической деятельности, а также в детальном изучении правовых форм управления государственной и муниципальной собственностью, методов ее формирования, особенностей правового режима экономического оборота отдельных видов объектов государственной и муниципальной собственности.
В результате освоения дисциплины обучающийся должен:
Знать: общее содержание основных законодательных актов, регулирующих вопросы управления государственной и муниципальной собственностью; — правовой механизм разграничения уровней публичной собственности; — органы, уполномоченные управлять государственной и муниципальной собственностью; — объекты и способы управления государственной и муниципальной собственностью; — особенности приватизации отдельных объектов права; — особенности управления отдельными объектами права государственной и муниципальной собственности;
Уметь: — применять нормативные акты, регулирующие порядок управления государственной и муниципальной собственностью, на практике; — анализировать систему управления объектами права государственной и муниципальной собственности и определять ее эффективность; — выбирать наиболее оптимальные способы и методы управления объектами права государственной и муниципальной собственности.
Владеть: — анализом экономических процессов в сфере управления государственной и муниципальной собственностью; — практикой применения наиболее оптимальных методов управления государственной и муниципальной собственностью.
Лекция 1.
Понятие и формы собственности.
Цели и принципы управления государственной и муниципальной собственностью
1.1. Понятие, формы и содержание собственности
Большинство экономистов трактуют собственность как отношение: имущественно-правовое или производственно-экономическое. При этом собственность определяется как отношение между человеком, группой или сообществом людей, субъектом, с одной стороны и любой субстанцией материального мира (объектом), с другой, которое заключается в присвоении объекта субъектом.
Отметим, что данный подход к пониманию собственности является не единственным в научной литературе.
Так, сторонники структурно-функционального подхода к собственности полагают, что собственность представляет собой основу всей совокупности производственных отношений, отдельное отношение экономического базиса. Соответственно этому следует воздействовать лишь на один элемент системы производственных отношений, выражающейся через владение, пользование, распоряжение факторами производства. И тогда собственность, в силу своего определяющего статуса, сама создаст адекватную себе систему всех общественных отношений. Односторонность данного подхода проявляется, во-первых, в узком понимании отношений собственности, в сведении всего их многообразия только к факторам производства; во-вторых, взгляд на собственность как основное, главное отношение общественной системы ведет к усилению идеологической оценки эффективности функционирования государственной (муниципальной) собственности, к преобладанию политических критериев управления над экономическими.
Второй — системный подход рассматривает собственность как выражение всей совокупности производственных отношений. Соответственно этому содержание собствености раскрывается на различных уровнях производственных отношений и только их совокупность дает полную характеристику собственности. В этом случае проблема управления сливается с проблемой изменения содержания всего базиса — экономических отношений. С точки зрения управления позитивный смысл данного подхода состоит в том, что он обращает внимание на необходимость при управлении учитывать проявления всех форм и элементов реализации государственной (муниципальной) собственности в социально-экономической системе.
Третий подход, основанный на принципе многообразия форм собственности, утверждает положение о том, что их содержание также не является чем-то однородным, а представляет собой сложную внутреннюю структуру — многосубъектную и многоуровневую. В результате этого отношения собственности регулируются через субъекты экономической деятельности, что позволяет организовывать, структурировать, распределять различные процессы реализации отношений собственности, проявлять их на каждом конкретном уровне.
Четвертый — правовой подход исследует содержание собственности как волевое отношение между людьми по поводу вещей. В этом смысле собственность выражает только факт присвоения, соответствующий экономической форме присвоения. Выражение в правовых нормах экономического содержания собственности сводит принцип регулирования отношений присвоения исключительно к праву собственности, которое в силу своих свойств воспроизводит лишь особенности экономического содержания собственности, а именно материально-вещественные отношения. Поэтому с позиции правового подхода нельзя рассмотреть реальный процесс присвоения, происходящий в процессах образования благ, превращения их в имущество. Между тем регулирование отношений собственности, с точки зрения ее юридической трактовки, позволяет активно воздействовать на динамику системы правовых, волевых отношений, которые постоянно возникают, осуществляются и прекращаются в результате процессов воспроизводства. Изменения в этом движении собственности влияют на формирование производственных отношений, на оборот имущества, приводящий к смене собственников. Правовой подход получил особенно большое распространение в условиях радикальных преобразований социально-экономической системы.
Наконец, пятый подход к собственности с точки зрения единства экономики и права рассматривает содержание собственности как комбинацию экономических правомочий и их реализации в экономическом процессе. Реализуясь в процессе присвоения, экономические правомочия собственности получают юридическую спецификацию. Право переводит экономические правомочия собственности на язык юридических норм, обязанностей, то есть правоотношений. Управление отношениями собственности в этом случае осуществляется через пучок прав, представляющий собой определенную комбинацию экономических и юридических правомочий собственности, необходимую для выгодной ее реализации. Такая взаимосвязь определяет поведение участников экономического процесса, в основе которого лежит принцип экономической эффективности. Управление собственностью с точки зрения подхода единства экономики и права позволяет перейти от идеологической оценки эффективности функционирования структур к более объективному анализу, непременным условием которого должна быть экономическая целесообразность, основанная на расчетах.
Форма собственности — это ее вид, определяемый по признаку субъекта собственности.
Обращаясь к истории, отметим, что Гражданский кодекс РСФСР 1964 года предусматривал две формы собственности: социалистическую и личную. Социалистическая форма собственности была представлена государственной (общенародной), колхозно-кооперативной собственностью и собственностью профсоюзных и иных общественных организаций. Основу личной собственности составляли трудовые доходы. В личной собственности граждан могли находиться предметы обихода, личного потребления, удобства и подсобного домашнего хозяйства, жилой дом и трудовые сбережения.
Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990г. установил частную, государственную, муниципальную собственность, а также собственность общественных объединений. Частная собственность подразделялась на собственность граждан и собственность юридических лиц.
Действующее законодательство устанавливает частную, государственную и муниципальную собственность. Понятие «иные формы собственности» хотя и используется в законе, ни в Конституции РФ, ни в Гражданском кодексе РФ не раскрывается. В связи с этим считается, что указание на возможность признания иных форм собственности может рассматриваться лишь как носящее резервный характер на случай появления и включения в круг участников гражданских правоотношений каких-либо иных субъектов.
Под частной формой собственности понимается собственность физических и юридических лиц. Государственная собственность представлена двумя официально разделяемыми группами:
1) государственной федеральной собственностью;
2) государственной собственностью субъектов федерации. Муниципальная собственность — это собственность муниципальных образований, находящаяся в ведении местных органов власти. Понятия «государственная и муниципальная собственность» могут быть объединены термином «публичная собственность».
При этом исключительно важна проблема соотношения государственной, муниципальной и частной собственности, их взаимодействия и преобразования из одной формы в другую. Установление рационального соотношения масштабов государственной федеральной, государственной региональной, муниципальной и частной форм собственности с учетом возможностей их совмещения и преобразования из одной формы в другую представляет важнейшую часть социально-экономической политики государства.
Право собственности является юридическим выражением присвоения, предоставляющего собственнику правомочия непосредственного владения, пользования и распоряжения вещью. Таким образом, классическим содержанием права собственности, в том числе права государственной и муниципальной собственности, является триада правомочий по владению, пользованию и распоряжению материальными благами.
Владение — начальная форма собственности. Она отражает юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности либо факт реального обладания объектом.
Пользование означает применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по усмотрению и желанию пользователя.
Распоряжение представляет собой наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений между объектом и субъектом собственности, дающий субъекту право и возможность поступать по отношению к объекту и использовать его в рамках закона практически любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации. Субъект, обладающий правом распоряжения, имеет возможность реализовать основные правомочия собственника: устанавливать формы применения объекта собственности, права совершения сделок по отношению к объекту собственности. Делегирование, передача прав распоряжения означает передачу полномочий собственника в другие руки.
1.2. Роль государственной и муниципальной собственности в современной экономике
Базой применения публичной собственности являются, прежде всего, те формы экономики, в которых объективно велика потребность в прямом централизованном управлении, осуществлении государственных инвестиций, в которых ориентация на прибыльность не является критерием, достаточным для функционирования в общественных интересах. Сюда относятся такие виды деятельности, которые могут функционировать только как общие, благодаря чему объективно складывается государственная форма управления ими и их материальной основой (средства информации, социальная и производственная структура, экологическая защита, фундаментальная наука и наукоемкое производство и т.д.).
Публичная собственность имеет ряд особенностей по сравнению с частной собственностью:
1) результаты процесса управления публичной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности.
2) объекты публичной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д.
3) реализация права публично-правовых образований на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной и муниципальной собственностью.
Роль государственной собственности в экономической системе прослеживается по нескольким направлениям.
Во-первых, она необходима в тех сферах и отраслях, которые остаются вне сферы деятельности частного бизнеса, приложения частного капитала. Обычно это те отрасли и производства, в которых сложно или невозможно получить среднюю норму прибыли, где низка отдача от вложений или положительный эффект наступает через продолжительный промежуток времени. В качестве примеров можно назвать, прежде всего, такие капиталоемкие отрасли, как энергетика, связь, транспорт, а также малопривлекательные для частных инвесторов спорт, медицина, образование, культура и др.
Во-вторых, роль государственной собственности особенно отчетливо прослеживается в производстве так называемых общественных товаров. Сюда, в частности, относятся поддержание обороноспособности страны, содержание правоохранительных органов, дорожной сети и др. Все эти товары и услуги необходимы обществу в целом, и государству целесообразнее взять на себя заботу о них.
В-третьих, наличие государственной собственности позволяет обеспечить в стране единое экономическое пространство, функционирование экономики как единого народнохозяйственного комплекса. Особенно это касается таких элементов, как единая энергосистема, магистральные железнодорожные линии и т. д. В данном случае существование государственной собственности способствует проведению определенной экономической политики.
Государственная собственность как разновидность собственности напрямую связана с государством, а существование последнего обусловлено реализацией публичных функций. Существование государственной собственности, соответственно, также обусловлено публичными функциями и должно быть увязано с их осуществлением. Это означает, что: 1) большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, должна быть предназначена прямо для осуществления публичных функций; 2) имущество должно иметь такой правовой статус, который исключал бы любое его ограничение и изъятие в ущерб этой публичной функции.
Опыт мировой практики показывает, что государственная собственность может быть эффективной, так как имеет определенные преимущества по сравнению с другими формами собственности, обусловленные ее функциями: способность осуществлять макрорегулирование, формировать стратегию экономического развития общества в целом, оптимизировать структуру национальной экономики по критерию достижения наивысшей эффективности, ориентированной в конечном счете на человека
В то же время вне зависимости от экономического и социального строя государственная собственность в большинстве случаев функционирует с меньшей эффективностью, чем другие формы. С одной стороны, это связано с развитием государственной собственности в сферах, где возможности рынка ограничены и снижается мотивация к труду. С другой — эффективность государственной собственности может снижаться и в отраслях с нормально функционирующим рынком из-за обезличенности собственника и утраты предприятием рыночной ориентации.
Говоря о роли муниципальной собственности в современной экономике, необходимо отметить, что местное самоуправление может быть реальным только в том случае, если муниципальные образования обладают необходимыми финансовыми и материальными ресурсами для принятия самостоятельных решений, удовлетворения потребностей жителей, достижения поставленных перед муниципалитетом целей.
При этом характерными особенностями муниципальной собственности являются:
1) непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;
2) воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;
3) отнесение ее к разновидности публичной собственности;
4) муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.
Отметим также, что государственная и муниципальная собственность включает в себя многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу.
1) это отношения внутри органов власти и управления, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом, утверждением и наполнением соответствующего бюджета;
2) между центральными и региональными, региональными и местными органами власти и управления;
3) между аппаратом публично-правового образования государства и унитарными предприятиями как реальными товаропроизводителями и предпринимателями.
1.3. Понятие, цели и принципы управления публичной собственностью
Наличие публичного имущества с необходимостью требует эффективного управления им. При этом управление государственной и муниципальной собственностью по своему содержанию представляет собой постоянный целенаправленный процесс воздействия публично-правовых образований в лице уполномоченных органов на объекты публичной собственности через соответствующий механизм управления.
Субъектами управления государственной и муниципальной собственностью являются: РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, соответствующие органы власти и управления, юридические лица, учредителем или участником которых являются публично-правовые образования (предприятия, учреждения, акционерные общества).
Объекты права публичной собственности представлены следующим имуществом:
• недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки и др.);
• движимое имущество (автотехника, оргтехника, мебель и др.);
• доли, паи, ценные бумаги (акции, облигации) и др.;
• денежные средства;
• информация;
• интеллектуальная собственность и другие результаты интеллектуальной деятельности.
Важнейшей целью управления государственной собственностью является обеспечение сохранности, развития, эффективного функционирования и использования всей совокупности объектов государственной собственности в общих интересах населения как первичного собственника имущества. При этом развитие государственной собственности как цель управления не подразумевает ее объемный рост, наращивание массы объектов государственной собственности, сопротивление ее преобразованию в муниципальную или частную собственность. Оно ориентировано на формирование совокупности объектов государственной собственности, управление которыми со стороны собственника гарантирует их использование в общих интересах населения, позволяет решать насущные социально-экономические проблемы, предотвращает незаконную эксплуатацию объектов государственной собственности, охраняет собственность от разворовывания.
Отличие муниципальной собственности от собственности государственной состоит в специфике задач, решаемых в процессе управления объектами собственности. Если задачи, решаемые в процессе управления государственной собственностью, носят общегосударственный характер (оборона, национальная безопасность и иные задачи), то в процессе управления муниципальной собственностью решаются более узкие задачи социально значимого характера. Сущность и назначение управления муниципальной собственностью предполагают, что целью такого управления является решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
К основным принципам управления публичной собственностью относятся: а) обеспечение гласности при совершении сделок с объектами публичной собственности; б) обеспечение равных прав всех субъектов предпринимательской деятельности на доступ к совершению сделок с объектами публичной собственности; в) обеспечение максимальной эффективности использования объектов публичной собственности в интересах населения; г) обязательный учет объектов публичной собственности; д) осуществление контроля над эффективностью использования объектов публичной собственности; е) обеспечение защиты имущественных интересов.
В настоящее время самым главным недостатком в сфере управления государственной и муниципальной собственностью считается низкая результативность управления публичным имуществом, а именно неэффективность применяемых технологий управления, недостаток информации об объекте управления (низкий уровень качества оценки и аудита, неудовлетворительное состояние отчетности), недостатки института хозяйственного ведения.
В связи с этим необходимо разработать стратегию экономического развития России на долгосрочную перспективу, которая послужит основой для эффективного управления публичным сектором экономики, критерием для принятия корректных управленческих решений в этой сфере.
1.4. Правовое регулирование управления публичной собственностью
Основу правового регулирования управления государственной и муниципальной собственностью составляет, прежде всего, Конституция РФ и Гражданский кодекс РФ. Конституция РФ — закрепляет формы собственности, устанавливает гарантии прав собственника, регулирует разграничение предметов ведения. Гражданский кодекс РФ — устанавливает правовой статус публично-правовых образований, режим управления имуществом, порядок заключения различного рода сделок и т. д.
Отметим, что федеральное законодательство по вопросам государственной собственности практически исчерпывается перечисленными нормами и не спешит развиваться.
Единственным нормативным актом, регламентирующим отношения государства по поводу его имущества, продолжает оставаться Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, принятая Правительством РФ 9 сентября 1999г. В Концепции изложены цели, задачи, приоритеты и механизм, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом, а также рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества. Между тем указанная Концепция, учитывая год ее принятия, морально устарела и не отвечает потребностям практики. Кроме того, она отнюдь не заменяет закона.
Следует отметить, что попытки принятия федерального закона об управлении государственной собственностью в РФ неоднократно предпринимались, однако на сегодняшний день ни одна из них не увенчалась успехом.
В отсутствие развитой законодательной базы управление федеральной собственностью осуществляется преимущественно на основе подзаконных нормативных актов — Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Так, подзаконными актами регулируются вопросы учета федерального имущества, управления федеральными акциями, управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом и т. д.
В отличие от федерального уровня, субъекты РФ активно законотворчествуют в этой области. Даже в конституциях и уставах вопросам управления региональной собственностью уделено значительное внимание. Так, в подавляющем большинстве субъектов РФ приняты отдельные законодательные акты по вопросам управления региональной собственностью (в Оренбургской области — закон от 05.09.2016г. №4043/1110-V-ОЗ «Об управлении и о распоряжении государственным имуществом Оренбургской области»).
Активно регулируют вопросы управления муниципальным имуществом и муниципальные образования. Зачастую они принимают отдельные нормативные акты, посвященные вопросам управления муниципальной собственностью (в г. Оренбурге — Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «город Оренбург», утвержденное Решением Оренбургского городского Совета от 12.03.2013г. №599).
Достаточно развита также практика принятия концепций развития управления муниципальным имуществом.
Контрольные вопросы и задания
1. Что собой представляет собственность?
2. Какие подходы к понятию собственности существуют?
3. Какие формы собственности признаются в РФ?
4. Почему, на ваш взгляд, законодатель объединяет термином «государственная собственность» две формы собственности?
5. Насколько, по вашему мнению, обосновано выделение в научной литературе смешанной формы собственности?
6. Какие правомочия включаются в содержание права собственности?
7. В каких сферах экономики находят свое применение государственная и муниципальная собственность?
8. Каковы основные принципы управления государственной и муниципальной собственностью?
9. Чем характеризуется правовое регулирование управления государственной и муниципальной собственностью?
Лекция 2.
Субъекты права и управления государственной и муниципальной собственностью
2.1. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как участники отношений собственности
В российском законодательстве государство, равно как и его субъекты и муниципальные образования, традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности, то есть «публичным» собственником.
При этом субъекты публичной собственности имеют определенные особенности правового положения:
1) наличие у них особых, властных полномочий, позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности;
2) необходимость реализации права собственности в публичных, общественных интересах.
Следует отметить, что субъектами права публичной собственности являются именно соответствующие государственно-правовые образования в целом, но не их органы власти или управления (ч. 1 ст. 214 Гражданского кодекса РФ). Последние участвуют в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования.
К гражданско-правовому статусу публичных образований применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов. Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются.
В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер, а для осуществления публичных функций. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства и других публично-правовых образований хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не универсальный характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
2.2. Система органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих управление государственной и муниципальной собственностью
Публичная собственность управляется многочисленными субъектами. В этой системе находит отражение свойственная государственному и муниципальному управлению процедура делегирования полномочий, что означает вовлечение в орбиту управленческой компетенции по определенному вопросу органов государственной власти различных уровней, а также органов местного самоуправления и прочих субъектов права.
Органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие управление публичной собственностью, подразделяются на органы общей и специальной компетенции.
На федеральном уровне органы управления общей компетенции представлены Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ.
Президент РФ, прежде всего, утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Издавая указы, Президент РФ может решать вопросы управления государственной собственности и общего плана, и конкретно. Особенно это было характерно для этапа массовой приватизации и становления отношений собственности, когда на уровне президентских указов регулировались очень важные и крупные блоки экономических проблем. Но президентская власть не сосредоточена лишь на самой верхушке государственной власти, а осуществляется также полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Их компетенция определена в Указе Президента РФ от 13.05.2000г. №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». Очевидно, что компетенция полномочного представителя ограничена не предметно, а лишь функционально; следовательно, любой вопрос, в том числе касающийся экономики и управления государственной собственностью, может составить предмет функций полномочного представителя.
Федеральное Собрание РФ участвует в управлении государственной собственностью посредством издания соответствующих федеральных законов.
Общая характеристика полномочий Правительства РФ дается в ст.114 Конституции РФ. Из их числа к «экономическим» можно отнести разработку и представление федерального бюджета и отчета о его исполнении; обеспечение проведения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в областях культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществление управления федеральной собственностью. Указанные полномочия Правительства подробно регламентируются Федеральным конституционным законом от 17.12.1997г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Реализуя свои полномочия, Правительство издает соответствующие постановления и распоряжения, определяющие порядок управления государственной собственностью, обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов.
На уровне Оренбургской области органы управления общей компетенции представлены Губернатором, Законодательным Собранием Оренбургской области и Правительством Оренбургской области.
При этом Губернатор области осуществляет следующие полномочия в сфере управления государственной собственностью Оренбургской области: 1) издает указы о наделении органов исполнительной власти в соответствующих отраслях полномочиями по управлению государственным имуществом Оренбургской области; 2) осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации и Оренбургской области, договорами и соглашениями между Российской Федерацией и Оренбургской областью.
Законодательное Собрание Оренбургской области в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Оренбургской области:
1) устанавливает порядок управления и распоряжения государственным имуществом Оренбургской области;
2) принимает постановления о направлении предложений по передаче государственного имущества Оренбургской области в собственность Российской Федерации;
3) осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Оренбургской области в сфере управления и распоряжения государственным имуществом.
Правительство Оренбургской области как высший орган исполнительной власти в сфере управления областной собственностью обладает следующими полномочиями:
1) управляет и распоряжается государственным имуществом Оренбургской области в соответствии с настоящим Законом и иными законами Оренбургской области, управляет федеральным имуществом, переданным в управление Оренбургской области в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) устанавливает порядок: — учета и ведения реестра государственного имущества Оренбургской области; — согласования государственным учреждениям Оренбургской области сделок по отчуждению государственного имущества Оренбургской области, закрепленного за ними на праве оперативного управления; — согласования государственным учреждениям Оренбургской области списания, передачи иным государственным учреждениям Оренбургской области государственного имущества Оренбургской области, закрепленного за ними на праве оперативного управления; — изъятия излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению государственного имущества Оренбургской области, закрепленного на праве оперативного управления за государственными учреждениями Оренбургской области; — осуществления органами исполнительной власти Оренбургской области функций и полномочий учредителя государственного учреждения Оренбургской области; — определения видов и перечней особо ценного движимого имущества государственного автономного или бюджетного учреждения Оренбургской области; — создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений Оренбургской области, а также утверждения уставов государственных учреждений Оренбургской области и внесения в них изменений; — осуществления контроля за деятельностью государственных автономных, бюджетных и казенных учреждений Оренбургской области; — отчетности руководителей государственных унитарных предприятий Оренбургской области и казенных предприятий Оренбургской области; — формирования и опубликования плана передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной собственности Оренбургской области; — образования и организации работы комиссии по вопросам, возникающим при рассмотрении заявлений религиозных организаций о передаче имущества религиозного назначения, находящегося в государственной собственности Оренбургской области;
3) принимает решения: — о мене, продаже и ином отчуждении государственного недвижимого имущества Оренбургской области в случаях, если полномочия на совершение таких сделок не переданы в установленном порядке уполномоченным органам исполнительной власти Оренбургской области; — передаче в доверительное управление имущества, являющегося государственной собственностью Оренбургской области; — создании и ликвидации государственных предприятий Оренбургской области, а также о создании, реорганизации, изменении типа и ликвидации государственных учреждений Оренбургской области; — внесении долей, вкладов областной собственности в уставные капиталы хозяйственных товариществ, обществ и некоммерческих организаций, о реорганизации хозяйственных обществ, 100 процентов акций (долей, паев) которых находятся в государственной собственности Оренбургской области; — принятии имущества из собственности Российской Федерации в государственную собственность Оренбургской области, передаче имущества из государственной собственности Оренбургской области в муниципальную собственность и собственность других субъектов Российской Федерации и принятии имущества из муниципальной собственности в государственную собственность Оренбургской области; — приобретении в государственную собственность Оренбургской области недвижимого имущества юридических и физических лиц, акций (долей) хозяйственных товариществ и обществ; — заключении концессионных соглашений в отношении государственного имущества Оренбургской области;
4) утверждает методику расчета минимальной доли от прибыли государственных унитарных предприятий Оренбургской области, остающейся в распоряжении унитарных предприятий после уплаты налогов и иных обязательных платежей, подлежащей перечислению в областной бюджет.
На местном уровне органами общей компетенции, осуществляющими управление муниципальной собственностью, являются: глава муниципального образования, представительный орган власти, орган исполнительной власти,
В г. Оренбурге такими органами являются: глава города Оренбурга, Оренбургский городской Совет и администрация города Оренбурга.
Глава города Оренбурга:
1) представляет на утверждение в городской Совет проекты правовых актов, устанавливающих порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом;
2) организует разработку порядка владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом;
3) в пределах своей компетенции дает поручения администрации города Оренбурга по вопросам управления объектами муниципальной собственности.
К компетенции Оренбургского городского Совета в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом относится:
1) определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;
2) утверждение положения о муниципальной казне города Оренбурга;
3) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий;
4) определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных унитарных предприятий и учреждений;
5) определение порядка и условий приватизации муниципального имущества;
6) утверждение положения о порядке, сроках и размере перечисления части прибыли муниципальных унитарных предприятий в бюджет города Оренбурга;
7) установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных унитарных предприятий;
8) принятие решения о передаче объектов муниципальной собственности в федеральную собственность и в государственную собственность Оренбургской области при отсутствии разграничения (перераспределения) полномочий и имущества между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
9) принятие решения о даче согласия на отчуждение муниципального недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями, а также о даче согласия на отчуждение муниципального имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления;
10) осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Положением к компетенции Оренбургского городского Совета.
Администрация г. Оренбурга:
1) осуществляет права владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности в установленных пределах;
2) принимает решение о создании, реорганизации, ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений;
3) принимает решение о создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;
4) направляет в Правительство Оренбургской области и Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Оренбургской области предложения о передаче объектов государственной собственности Оренбургской области и федеральной собственности, находящихся на территории города, в муниципальную собственность, а также о передаче объектов муниципальной собственности в федеральную собственность и собственность Оренбургской области при разграничении (перераспределении) полномочий и имущества между органами государственной власти и органами местного самоуправления и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами;
5) принимает решения о приобретении имущества в муниципальную собственность, заключает соответствующие договоры и закрепляет указанное имущество за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;
6) принимает решение о передаче объектов муниципальной собственности в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление имуществом, в иное владение и (или) пользование без проведения торгов в порядке и случаях, предусмотренных действующим законодательством;
7) утверждает Перечень муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, а также Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования Перечня муниципального имущества;
8) принимает решение о приобретении или отчуждении находящихся в муниципальной собственности пакетов акций (долей, паев) в уставном капитале хозяйственных обществ, а также о выходе из состава учредителей на основании и в пределах, установленных федеральными законами и правовыми актами Оренбургского городского Совета;
9) определяет порядок оформления документов по списанию муниципального имущества;
10) осуществляет иные полномочия.
Непосредственное управление публичным имуществом осуществляют органы специальной компетенции: органы по управлению имуществом и органы по управлению бюджетом.
На уровне РФ такие органы представлены Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимуществом) (находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации и действует на основании Постановления Правительства РФ от 5 июня 2008г. №432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» в ред. от 22.02.2012г.) и Федеральным казначейством (действует на основании Постановления Правительства РФ от 01 декабря 2004г. №703 «О Федеральном казначействе»).
На уровне Оренбургской области органами специальной компетенции являются Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (действует на основании Указа Губернатора Оренбургской области от 18 января 2016г. №7-ук «Об утверждении положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области» и Министерство финансов Оренбургской области (действует на основании Указа Губернатора Оренбургской области от 11 августа 2014г. №506-ук «Об утверждении положения о министерстве финансов Оренбургской области»).
На уровне г. Оренбурга органами специальной компетенции являются Комитет по управлению имуществом (действует на основании Решения Оренбургского городского Совета от 28 июня 2011г. №189 «Об утверждении Положения о Комитете по управлению имуществом города Оренбурга») и финансовое управление администрации города Оренбурга (действует на основании Решения Оренбургского городского Совета от 25 апреля 2011г. №133 «Об утверждении Положения о финансовом управлении администрации города Оренбурга»).
Основными полномочиями специальных органов по управлению публичным имуществом являются:
1) осуществление учета и ведение реестра публичного имущества;
2) создание, реорганизация и ликвидация унитарных предприятий, утверждение их уставов;
3) осуществление полномочий учредителя унитарного предприятия;
4) закрепление за хозяйствующими субъектами в соответствии с действующим законодательством объектов публичной собственности на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления;
5) предоставление согласия на передачу в аренду, в безвозмездное пользование, в залог, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или иной способ распоряжения недвижимым имуществом, закрепленным за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления;
6) осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью объектов собственности;
7) осуществление действий по приобретению имущества;
8) выступление от имени публично-правового образования в качестве учредителя коммерческих организаций;
9) защита имущественных интересов соответствующего публично-правового образования;
10) назначение представителей в органы управления хозяйственных обществ, акции которых находятся в публичной собственности;
11) осуществление реализации и исполнения прогнозного плана приватизации и др.
Основными задачами специальных органов по управлению бюджетом являются:
а) составление проекта бюджета и отчетности о его исполнении;
б) организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, управление доходами и расходами бюджета;
в) осуществление контроля за целевым расходованием бюджетных средств.
В управлении государственной и муниципальной собственностью также принимают активное участие иные органы государственной власти и местного самоуправления, и не всегда исполнительной.
2.3. Участие государственных и муниципальных предприятий и учреждений в управлении государственной и муниципальной собственностью
Определенное участие в управлении государственной и муниципальной собственностью принимают юридические лица, создаваемые публично-правовыми образованиями, а именно — унитарные предприятия и учреждения. Их участие в управлении государственной и муниципальной собственностью обусловлено фактом их функционирования на базе публичного имущества. При этом унитарные предприятия (за исключением казенных предприятий) владеют публичным имуществом на праве хозяйственного ведения, учреждения и казенные предприятия — на праве оперативного управления.
Функционирование государственных и муниципальных унитарных предприятий регулируется Федеральным законом от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.
Унитарное предприятие имеет самостоятельный баланс и может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:
1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения;
2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления — казенные предприятия.
Унитарные предприятия распоряжаются движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно. В отношении недвижимого имущества установлено, что предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества. Учитывая, что государственные и муниципальные унитарные предприятия, в отличие от других коммерческих организаций, обладают не общей, а специальной правоспособностью, распоряжаться имуществом они могут только в пределах, не лишающих их возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом. Сделки, совершенные предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. Кроме того, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, в некоторых случаях дает согласие на совершение сделок с ним, имеет право на получение части прибыли от его использования.
Казенные предприятия владеют имуществом на праве оперативного управления. Казенное предприятие в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Казенные предприятия вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Более того, порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.
Учреждением является организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждение может быть создано как гражданином, так и юридическим лицом, либо Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием. Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления.
Право оперативного управления означает, что учреждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом, и в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а также имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Однако если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять деятельность, приносящую доходы, то прибыль от такой деятельности и приобретенное за счет нее имущество поступают в самостоятельное распоряжение (не в собственность) учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Контрольные вопросы и задания
1. Чем характеризуется правоспособность публично-правовых образований?
2. Каковы органы общей и специальной компетенции, принимающие непосредственное участие в управлении государственной и муниципальной собственностью?
3. На каком праве владеют имуществом государственные и муниципальные учреждения и предприятия?
Лекция 3.
Способы управления объектами государственной и муниципальной собственности
3.1. Управление публичной собственностью, сданной в аренду
Одним из самых распространенных способов управления государственной и муниципальной собственностью является ее сдача в аренду. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) берет на себя обязательства предоставить арендатору (нанимателю) объект аренды за плату во владение и пользование.
В договоре аренды обычно указываются данные, позволяющие определенно установить объект аренды, подлежащий передаче арендатору.
В качестве объектов аренды у государства, субъекта РФ, муниципального образования могут быть взяты:
1) отдельные здания, сооружения, оборудование, транспортные средства, инвентарь, инструмент;
2) земельные участки и другие обособленные природные объекты;
3) предприятия и другие имущественные комплексы;
4) иные виды имущества, сырье, продукция, другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи);
5) права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права.
Распространение аренды как способа управления государственным и муниципальным имуществом обусловлено ее особенностями, которые заключаются в следующем:
а) не изменяются отношения собственности на имущество, оно остается в государственной или муниципальной собственности;
б) данный вариант достаточно прост, его можно реализовать по мере готовности объектов собственности к самостоятельной работе;
в) аренда расширяет зоны предпринимательства, способствует развитию конкурентных отношений;
г) аренда способствует сохранению и увеличению стоимости имущества;
д) аренда способствует увеличению неналоговых доходов в бюджет. Именно от аренды зданий, помещений и земельных участков муниципальное образование получает больше всего доходов.
Порядок заключения договора аренды и обязательства сторон по нему регулируются Гражданским кодексом РФ.
Договор аренды публичного имущества всегда заключается в письменной форме. Договор аренды недвижимого имущества, заключенный на срок более одного года, подлежит государственной регистрации.
Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования объекта аренды в соответствии с договором, являются его собственностью.
Право сдачи в аренду принадлежит собственнику объекта аренды или же лицу, уполномоченному законом или собственником заключать договор аренды.
Согласно ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» предоставление в аренду государственного или муниципального имущества осуществляется по результатам проведения конкурсов или аукционов. Однако возможно заключение договора аренды без проведения конкурса или аукциона. К таким случаям, в частности, относится сдача имущества в аренду:
1) на основании международных договоров РФ, федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента РФ и Правительства РФ, решений суда, вступивших в законную силу;
2) государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ;
3) государственным и муниципальным учреждениям;
4) некоммерческим организациям, созданным в форме ассоциаций и союзов, религиозных и общественных организаций;
5) адвокатским, нотариальным, торгово-промышленным палатам;
6) образовательным учреждениям независимо от их организационно-правовых форм и медицинским учреждениям частной системы здравоохранения;
7) для размещения сетей связи, объектов почтовой связи;
8) лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;
9) в случаях предоставления государственной преференции или муниципальной преференции;
10) в других случаях, установленных законом.
Информация о проведении конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды государственного (муниципального) имущества размещается на официальном сайте Российской Федерации в Интернете. На сегодняшний день таким сайтом является сайт torgi.gov.ru.
Типовые условия договоров аренды в отношении находящихся в федеральной собственности административных зданий, сооружений и нежилых помещений утверждаются Министерством экономического развития Российской Федерации, если иное не установлено иными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.
На уровне Оренбургской области аренда областного государственного имущества регулируется Законом Оренбургской области от 12.09.2013г. №1744/526-V-ОЗ «О предоставлении имущества, находящегося в государственной собственности Оренбургской области, в аренду и безвозмездное пользование». Согласно указанному закону, арендодателем в отношении областного имущества, составляющего казну Оренбургской области, выступает Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, в отношении областного имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий, в оперативном управлении государственных учреждений и государственных казенных предприятий Оренбургской области, — соответствующие предприятия и учреждения. При этом Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области в обязательном порядке согласовывает договоры аренды объектов недвижимого имущества Оренбургской области, находящихся в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий, в оперативном управлении государственных учреждений и государственных казенных предприятий области.
Аренда муниципального имущества г. Оренбурга регулируется, прежде всего, Положением о порядке управления и распоряжения муниципальной имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «город Оренбург», утвержденным Решением Оренбургского городского Совета от 12.03.2013г. №599. Согласно указанному Положению, муниципальное имущество может быть передано в аренду: — по результатам конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров; — без проведения торгов в порядке и случаях, предусмотренных действующим законодательством РФ. Решение о передаче в аренду муниципальных объектов недвижимости общей площадью свыше 100 кв. м без проведения торгов принимает администрация города Оренбурга. Решение о передаче в аренду муниципальных объектов недвижимости общей площадью до 100 кв. м (включительно) без проведения торгов принимает Комитет по управлению имуществом города Оренбурга. Арендодателем муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями, муниципальными учреждениями, и организатором торгов выступает муниципальное унитарное предприятие или учреждение. Проведение торгов и условия передачи муниципального имущества, закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, осуществляется с предварительного согласия Комитета по управлению имуществом города Оренбурга.
Одним из видов договора аренды является лизинг (финансовая аренда). По договору лизинга арендодатель может приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских целей. Арендодатель в этом случае не несет ответственности за выбор предмета аренды и продавца. Предметом договора финансовой аренды могут быть любые непотребляемые вещи, используемые для предпринимательской деятельности, кроме земельных участков и других природных объектов.
3.2. Передача публичного имущества в безвозмездное пользование
Согласно ст. 689 ГК по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в котором она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.
Право передачи вещи в безвозмездное пользование принадлежит ее собственнику и иным лицам, управомоченным на то законом или собственником.
Ссудодатель обязан предоставить вещь в состоянии, соответствующем условиям договора безвозмездного пользования и ее назначению. Вещь предоставляется в безвозмездное пользование со всеми ее принадлежностями и относящимися к ней документами (инструкцией по использованию, техническим паспортом и т.п.), если иное не предусмотрено договором.
Обязательства сторон по договору безвозмездного пользования регулируются главой 36 Гражданского кодекса РФ.
По общему правилу, предоставление в безвозмездное пользование государственного или муниципального имущества осуществляется по результатам проведения конкурсов (аукционов). Исключения из общего правила установлены ст. 17.1 Федерального закону от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции».
Согласно Закону Оренбургской области от 12.09.2013г. №1744/526-V-ОЗ «О предоставлении имущества, находящегося в государственной собственности Оренбургской области, в аренду и безвозмездное пользование», по договору безвозмездного пользования предоставляется недвижимое и движимое имущество, находящееся в государственной собственности Оренбургской области: — составляющее казну Оренбургской области; — находящееся в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий Оренбургской области; — находящееся в оперативном управлении государственных учреждений и государственных казенных предприятий Оренбургской области. В отношении имущества, составляющего казну Оренбургской области, ссудодателем выступает Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий, в оперативном управлении государственных учреждений и государственных казенных предприятий Оренбургской области, — соответствующие предприятия и учреждения.
Областное имущество может быть предоставлено в безвозмездное пользование любому юридическому лицу независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любому физическому лицу и индивидуальному предпринимателю, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.
В соответствии с п. 12 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «город Оренбург», в безвозмездное пользование передается муниципальное имущество, включенное в состав казны муниципального образования «город Оренбург», а также муниципальное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями, муниципальными учреждениями. Передача объектов муниципальной собственности в безвозмездное пользование осуществляется с учетом требований, предусмотренных Федеральным законом от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции».
Объекты муниципальной собственности, включенные в состав казны муниципального образования «город Оренбург», могут быть переданы в безвозмездное пользование: — по решению администрации города государственным органам, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям; — в иных случаях по решению Оренбургского городского Совета.
Объекты муниципальной собственности, закрепленные на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями, могут быть переданы в безвозмездное пользование по решению данных предприятий с согласия учредителя.
Договор безвозмездного пользования объектами муниципальной собственности (ссуды) заключается в качестве ссудодателя Комитетом по управлению имуществом города Оренбурга в отношении муниципального имущества, включенного в состав казны муниципального образования «город Оренбург», либо муниципальными унитарными предприятиями или муниципальными учреждениями в отношении муниципального имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
3.3. Доверительное управление публичной собственностью
Одним из способов использования государственного и муниципального имущества является передача его по договору на определенный срок в доверительное управление.
Объектами доверительного управления могут быть имущественные комплексы предприятий, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу, ценные бумаги, права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами, исключительные права и другое имущество.
Как правило, учредителем доверительного управления является собственник имущества. В качестве доверительного управляющего могут выступать индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия.
Передача имущества в доверительное управление не влечет одновременного перехода права собственности на него к доверительному управляющему.
Законодательно установлено, что срок доверительного управления имуществом не должен превышать пять лет.
На период осуществления доверительного управления заключается в письменной форме договор доверительного управления имуществом. В таком договоре должны быть указаны существенные условия, предусмотренные ст.1016 Гражданского кодекса РФ. Передача имущества в доверительное управление подлежит государственной регистрации в том же порядке, что и переход права собственности на это имущество.
Согласно ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», заключение договоров доверительного управления в отношении государственного или муниципального имущества может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением установленных законом случаев.
Формой контроля доверительного управляющего является представляемый им отчет о своей деятельности в сроки и порядке, установленные договором. Доверительный управляющий несет ответственность за причиненные убытки, если не докажет, что эти убытки произошли вследствие непреодолимой силы, либо действий учредителя управления.
Регулирование доверительного управления на уровне Оренбургской области осуществляется на основании Закона Оренбургской области от 05.09.2016г. №4043/1110-V-ОЗ «Об управлении и о распоряжении государственным имуществом Оренбургской области». В соответствии с указанным законом, решение о передаче в доверительное управление имущества, являющегося государственной собственностью Оренбургской области, принимает Правительство Оренбургской области. Учредителем доверительного управления имуществом от имени Оренбургской области является Министерство природных ресурсов, земельных и имущественных отношений Оренбургской области, который заключает с доверительным управляющим договор доверительного управления имуществом, а также выступает от имени Оренбургской области выгодоприобретателем доверительного управления
Правовой основой доверительного управления муниципальной собственностью города Оренбурга является Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «город Оренбург». Согласно п. 13 указанного Положения, в доверительное управление может быть передано муниципальное имущество, находящееся в казне муниципального образования «город Оренбург», включая акции (доли в уставном капитале) хозяйственных обществ, с учетом требований, предусмотренных Федеральным законом от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции». Передача муниципального имущества в доверительное управление производится по решению администрации города Оренбурга. При передаче муниципального имущества в доверительное управление учредителем доверительного управления выступает администрация города Оренбурга, от имени которой Комитет по управлению имуществом города Оренбурга заключает с доверительным управляющим договор доверительного управления имуществом.
3.4. Передача имущества из одного уровня публичной собственности в другую
К специфическим способам управления государственной и муниципальной собственностью стоит отнести перераспределение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями разных типов. Рассматриваемый способ можно назвать специфическим, поскольку формирование иных форм собственности посредством перераспределения законодателем не предусмотрено.
В настоящее время часть правоотношений по передаче имущества в процессе перераспределения собственности урегулирована Федеральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон №122-ФЗ) и постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 года №374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».
В соответствии с Законом №122-ФЗ такое перераспределение осуществляется безвозмездно путем передачи имущества от одного публичного собственника другому при соблюдении установленного порядка. При этом выделяют: 1) обязательную передачу имущества; 2) факультативную передачу имущества.
При перераспределении имущества между различными уровнями публичной власти обязательной является передача лишь в следующих случаях: — если такое имущество может находиться исключительно в собственности публичного образования конкретного уровня; — если имущество может находиться в собственности любого публичного образования, но на момент передачи используется органами или организациями одного публичного образования.
Признавая рассматриваемые положения закона не противоречащими Конституции РФ, Конституционный Суд в определении от 4 декабря 2007 года №828-О-П суд разъяснил, что положения Закона №122-ФЗ не могут рассматриваться как позволяющие принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.
Бесплатный фрагмент закончился.
Купите книгу, чтобы продолжить чтение.