Бесплатный фрагмент - Рассмотрение налоговых споров в арбитражном процессе

Содержание

Введение_________________________________________________________4

Глава 1 Производство в арбитражном суде первой инстанции: дела о применении налогового законодательства_________________________ 12

— Подведомственность налоговых споров арбитражному суду__________________15

— Требования к соблюдению досудебного порядка___________________________18

— Возбуждение дела в суде_______________________________________________20

— Предъявление встречного иска_________________________________________25

— Особенности доказывания______________________________________________26

— Основания освобождения от доказывания_________________________________33

— Подготовка дела к судебному разбирательству_____________________________35

— Процессуальные сроки_______________________________________________35

— Примирение сторон_________________________________________________37

— Рассмотрение и разрешение дела в арбитражном суде_______________________38

— Участие прокурора в судебных делах, вытекающих из нарушений налогового законодательства______________________________________________________40

Глава 2 Производство по пересмотру судебных актов арбитражных судов____________________________________________________________41

2.1. Производство в арбитражном суде апелляционной инстанции________________41

2.2. Производство в арбитражном суде кассационной инстанции_________________42

2.3. Производство по пересмотру судебных актов в порядке надзора______________44

2.4. Производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам____________________________________________45

2.5. Обязательность и исполнение судебных актов_____________________________46

Глава 3 Судебная практика рассмотрения налоговых споров_________49

3.1. Взыскание обязательных платежей и санкций_____________________________49

3.1.1. Налог на добавленную стоимость_______________________________________49

3.1.2. Единый социальный налог____________________________________________53

3.1.3. Налог на прибыль организаций_________________________________________56

3.1.4. Единый сельскохозяйственный налог_____________________________________59

3.2. Оспаривание решений налоговых органов о привлечении к административной ответственности_____________________________________________________________64

3.2.1. Судебные дела, связанные с применением контрольно-кассовой техники______________64

Заключение____________________________________________________67

Библиографический список______________________________________71

Приложение____________________________________________________76

Введение

«Налоговый конфликт, как сообщает российский ученый, может (а в большинстве случаев и должен) разрешаться в суде; тогда (и только тогда) он принимает форму судебного налогового спора». Что следует понимать под налоговым спором? Саркисов, к примеру, дает его отрицательное определение: так, он не говорит о том, что есть налоговый спор, но говорит о том, что не является налоговым спором. «По мнению некоторых специалистов, пишет Саркисов, конфликт между субъектами подчиненным и властвующим не может именоваться спором, поскольку этимологическое значение этого слова таково, что его субъектами могут быть только юридически равные субъекты». Однако, согласно тому же автору, существует и другая позиция, согласно которой «характер… налоговых правоотношений властно-правового характера никак не исключает в судебных делах, возникающих из этих отношений, спора о праве», из чего, как нам представляется, следует, что понятия налогового конфликта и налогового спора могут рассматриваться как эквивалентные. Так или иначе, но большая часть налоговых споров — это «правоотношения, связанные с реализацией налогового законодательства, наложением мер ответственности». Так, известно например, что «случаи неуплаты (недоплаты) конкретных налогов служат основой для налоговых споров». Последние возникают также благодаря «существовани [ю] различных подходов к пониманию прав налоговых органов в сфере контроля сделок, а также различных принципов определения рыночных цен». С другой стороны, как пишет Зрелов, «сопоставимость эффективности удовлетворения требований по основным видам исков налогоплательщиков и налоговых органов позволяет предположить, что большинство обращений в суд обусловлено очевидными нарушениями». Поднимаемый Древалем вопрос о том, существуют или нет налоговые правонарушения связан, как выясняется, с «проблемой более общего характера — выделением налоговой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности». Указанная проблема, по всей видимости, обусловлена тем, что «институт налоговой ответственности — это относительно новый институт, положения которого разработаны недостаточно. Поэтому, пишет Древаль, на практике очень сложно определить разницу между некоторыми составами-правонарушениями, содержащими признаки административных проступков, с одной стороны, и налоговыми деликтами, с другой». Вот почему, согласно указанному автору, одни специалисты рассматривают налоговую ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности, а другие «склонны к тому, что налоговая ответственность — это разновидность административной ответственности». Указанное мнение совпадает с позицией Стрельникова, согласно которому, «… дела о взыскании налогов и иных обязательных платежей некоторые авторы относят к понятию административного судопроизводства, или административной юстиции».

Рассмотрим вопрос о том, кого следует считать участниками налогового конфликта/спора. К таковым законодательство относит: организации и физических лиц, признаваемых налогоплательщиками и плательщиками сборов (ст.19 НК РФ), налоговых агентов (ст.24 НК РФ), сборщиков налогов и (или) сборов (ст.25 НК РФ), банки (ст.86 НК РФ) и иные кредитные организации, законных (ст.27 НК РФ) или уполномоченных (ст.29 НК РФ) представителей и должностных лиц налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, сборщиков налогов и сборов, банков и кредитных организаций. Саркисов относит сюда также и государство в лице органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, хотя и замечает при этом, что «российское законодательство о налогах и сборах не относит государство к числу участников налоговых отношений, им регулируемых».

Актуальность темы. Актуальность избранной темы, как представляется, обусловлена следующим.

Во-первых, нередки случаи, когда «налоговые органы, осуществляя контроль за соблюдением налогового законодательства, … превышают свои полномочия, что, согласно Древалю, подтверждается судебной практикой. Данные статистики позволяют выявить тенденцию к увеличению подобных дел, поэтому, пишет российский ученый, практика применения налогового законодательства является одной из наиболее неблагополучных сфер».

Во-вторых, не следует забывать об определенных пробелах в законодательстве, благодаря которым «действующий сегодня порядок взыскания налоговых платежей (налога, пени, штрафа) вызывает дискуссии». Вот почему становится возможной ситуация, о которой, например, говорит Т.Л.Коробова: «необходимо на законодательном уровне установить, в чьей же юрисдикции — налогового органа или суда — находится привлечение к ответственности за налоговые правонарушения». Одни ученые, например, Ю.Ф.Кваша, вполне четко определяют, что «судебный порядок применения ответственности за налоговые правонарушения является стадией исполнения решения», другие, такие как В. А. Кулеш, убеждены, что «привлечение к ответственности производится налоговым органом, а суд лишь в порядке, предусмотренном ст.104 НК РФ, осуществляет взыскание налоговых санкций на основании принятого налоговым органом решения». О противоречиях в законодательных нормах говорит и другой российский ученый, согласно которому пробелы в законодательстве «способству [ю] т росту налоговых правонарушений». По Стрельникову, «существует точка зрения, согласно которой взыскание не только штрафных санкций, но также недоимки и пени со всех без исключения налогоплательщиков (как физических лиц, так и организаций) на основании ст. 35 Конституции РФ должно производиться по решению суда». Более того, «бесспорный порядок взыскания недоимки является, как доказывается, следствием того, что законодатель исходит из презумпции недобросовестности или некомпетентности налогоплательщиков и заранее предполагает высокий уровень компетентности, добросовестности и беспристрастности работников налоговых органов». О несовершенстве налогового законодательства говорит также С. Н. Андрющенко, согласно которому «не менее 40% дел, находящихся в арбитражных судах России, так или иначе связаны с налогами, причем из-за… неоднозначной правоприменительной практики эта доля из года в год неуклонно растет». Нельзя сбрасывать со счетов и пеструю судебную панораму, отражающую неоднозначную арбитражную практику, что «порождает неуверенность в своих действиях как у налогоплательщиков, так и у налоговых органов, когда зачастую позиция суда в налоговом споре прямо „вытекает“ из квалификации и убедительности одной из сторон». «По отдельным спорным вопросам, пишет Андрющенко, арбитражными судами до сих пор не выработана однозначная позиция. Иногда, продолжает автор статьи, суды в регионах, даже когда Конституционный Суд или Высший Арбитражный Суд вынес решение или обозначил позицию, ее не придерживаются при рассмотрении аналогичных вопросов». В такой ситуации, пишет Дубровская, «даже при условии „презумпции невиновности“, налогоплательщик часто не может оказать аргументированный отпор специалистам налоговых органов, представляющим интересы бюджета». Более того, часто возникают ситуации, когда ни должностные лица налоговых органов, ни налогоплательщики до конца не уверены в правильности своих решений и действий (бездействия). В результате, как сообщает правовед, «разрешение практически всех спорных вопросов возлагается на суды».

Третьей причиной актуальности избранной темы является отсутствие эффективного механизма рассмотрения в федеральных органах исполнительной власти жалоб на решения подведомственных органов и на действия должностных лиц, что, как нетрудно понять, подрывает веру в административные институты и, как следствие, «увеличивает поток обращений в суды по вопросам, которые гораздо оперативнее могли бы решаться в системе соответствующих ведомств». Вот почему, согласно российскому ученому, все еще сохраняется главная проблема российской фискальной политики — решение спорных вопросов не путем переговоров сторон, а преимущественно в судах. Так, согласно статистике, в 2007 году в судебном порядке рассматривалось 82% всех налоговых споров (в 2005—2006 гг — 90%), а путем подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган урегулированы лишь 2% претензий. Одной из причин такого положения дел является ненадлежащее налоговое администрирование (низкое качество проведения налоговых проверок, недостаточно тщательное рассмотрение налоговыми органами возражений налогоплательщиков). «Все это, как считает автор статьи, приводит к возникновению налоговых споров, не имеющих в своей основе юридического вопроса, который непременно требовал бы судебного рассмотрения».

Следует сказать несколько слов о цели и задачах предпринимаемого исследования. Его целью является изучение современной судебной теории и практики споров, вытекающих из нарушений налогового законодательства. В соответствии с указанной целью представляется необходимым решить ряд конкретных задач. Во-первых, рассмотреть порядок рассмотрения налоговых споров в суде первой инстанции, во-вторых, проанализировать производство по пересмотру решений и определений арбитражного суда в вышестоящих инстанциях, в-третьих, на основе фактического материала, ознакомить читателя с правоприменительной практикой рассмотрения налоговых споров в арбитражном процессе.

Объект и предмет исследования. Во исполнение статьи 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В том случае, когда налогоплательщик добровольно не уплачивает налоги, государство в виде компетентных органов осуществляет их взыскание в принудительном порядке. Таким образом, объектом исследования будут налоговые правонарушения, а его предметом — рассмотрение налоговых споров в спорном (судебном) порядке.

Степень разработанности настоящей темы в юридической науке. Согласно российскому ученому, «специфика рассмотрения дел о взыскании налогов и пени нашла отражение в арбитражном процессуальном законодательстве, несмотря на то, что… арбитражный процесс не имеет столь богатых традиций, как, например, гражданский процесс». Насколько известно, количество монографических исследований по избранной теме невелико. В их числе можно назвать монографию А.А.Арифулина и И.В.Решетниковой «Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе», одна из глав которой посвящена налоговым спорам, монографию С.В.Нарутто и В.А.Смирновой «Присяжные и арбитражные заседатели: теория и практика», исследование Д.В.Кислова под названием «Налоговые споры. Практика взаимоотношений с налоговыми службами» и книгу В.И.Латышева «Налоговые правонарушения: поиск и выявление». Достаточно большой материал по указанной теме можно почерпнуть из периодических изданий, в том числе, журналов «Арбитражный и гражданский процесс», «Налоги», «Налоговая политика и практика», из чего напрашивается вывод, что налоговые споры являются объектом достаточно пристального интереса со стороны российской юридической науки.

Прежде чем приступить к изложению материала первой главы, напомним, что, согласно ч.1 ст.212 АПК РФ, дела о взыскании с лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций, предусмотренных законом, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, «с особенностями, установленными в гл. 26 АПК РФ». Каковы эти особенности? Автор монографии поясняет на этот счет, что «прежде всего это относится к распределению бремени доказывания, … [поскольку — С.Ю.] в силу п.6 ст.108 НК РФ лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, … [а] обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на налоговые органы».

Поскольку, как указывалось выше, «заявления налоговых органов о взыскании налоговых санкций в арбитражных судах рассматриваются по правилам арбитражного процессуального законодательства», то первая, теоретическая, часть настоящей работы будет в определенной степени повторять структуру Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а ее первая и вторая главы посвящены вопросам теоретического характера. В последней главе, содержащей информацию о правоприменительной практике налоговых споров в арбитражных судах, использованы, в частности, материалы дневника производственной практики автора (март — апрель 2008 г.). В Заключении дается выводная, итоговая информация, в конец работы вынесены библиографический список и приложение.

1. Производство в арбитражном суде первой инстанции:

дела о применении налогового законодательства

В соответствии с действующим федеральным законодательством, полномочиями «по взысканию с организаций и индивидуальных предпринимателей обязательных платежей и санкций в судебном порядке наделены, в частности, налоговые органы — на основании статей 31, 45, 46, 104, 115 НК РФ». Каков порядок обращения в суд за взысканием налоговых санкций? Согласно ст. 48 НК РФ «в случае неисполнения налогоплательщиком — физическим лицом в установленный срок обязанности по уплате налога налоговый орган вправе обратиться в суд с иском о взыскании налога…». Казалось бы, можно сделать вывод, что все дела данной категории рассматриваются в порядке искового судопроизводства. Однако, как пишет Стрельников, «действующие ГПК РФ и АПК РФ не позволяют сделать такой вывод». Дело в том, как поясняет автор статьи, что «дела о взыскании налогов и пени, согласно АПК РФ 1995 г., рассматривались в исковом порядке, [в то время как] действующий АПК РФ 2002 г. относит дела о взыскании обязательных платежей и санкций не к исковому производству, а к производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». А это значит, что «… соответственно в арбитражный суд подается иной документ — заявление, где, помимо прочего, должны быть указаны: наименование платежа, подлежащего взысканию, размер и расчет его суммы, нормы федерального закона и иного нормативного правового акта, предусматривающего уплату платежа, сведения о направлении требования об уплате платежа в добровольном порядке». С позицией Стрельникова соглашается и другой специалист: «дела о взыскании налоговых санкций с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей передаются на рассмотрение арбитражного суда путем подачи заявления, а не предъявления иска». «Судебный контроль в сфере налогообложения, пишет Древаль, имеет свою специфику, [поскольку — С.Ю.] дела возбуждаются не исковым заявлением, то есть обращением истца в арбитражный суд с требованием о защите своего нарушенного или оспариваемого субъективного права путем разрешения спора, а иными процессуальными средствами — заявлениями заинтересованных лиц». Обращаясь в суды с просьбой об оспаривании законности ненормативного акта налогового органа, заинтересованные лица, продолжает упомянутый выше автор, «заявляют о своем несогласии с действием органа государственной власти и требуют признать его незаконным… и лишить его юридической силы». Древаль поясняет, что такое производство в юридической литературе условно получило название «неискового производства». Согласно другому специалисту, указанные заявления подаются в арбитражный суд «государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, осуществляющими контрольные функции, с требованием о взыскании с лиц, имеющих задолженность по обязательным платежам, денежных сумм в счет их уплаты и санкций». Таким образом, «в отличие от гражданского процесса, отказавшегося после нескольких десятилетий от административного судопроизводства как формы разрешения дел о взыскании налогов и пени, в арбитражном процессе предпринят обратный ход — от искового производства к административному». Следует отметить, что «в теории административной юстиции разработано учение о двух типах административных исков — простом, нормальном и иске чрезвычайном или экстраординарном». По Стрельникову, заявление о взыскании недоимки и пени «следует отнести к первой разновидности [административных — С.Ю.] исков». Констатируя сложившуюся арбитражно-процессуальную практику, Стрельников, тем не менее, высказывает и свою, отличную от общепринятой, точку зрения, согласно которой, «исковое производство более приспособлено для разрешения споров, возникающих из имущественных правоотношений, в том числе налоговых споров». Что заставляет российского ученого думать так? Во-первых, пишет Стрельников, «в делах о взыскании имущества в виде налогов, пени, штрафа, вытекающих из налоговых правоотношений как публичных правоотношений, акцент должен делаться не на субъектном составе (гражданин — орган публичной власти), а на имущественном характере спора». Во-вторых, «для имущественных споров наиболее пригодны такие традиционные институты искового производства, как встречный иск, уменьшение или увеличение исковых требований». В-третьих, доказывает ученый, «простой предварительный иск (к которому относится иск о взыскании налога), связанный с предварительным судебным контролем за действиями администрации, когда сама администрация должна обратиться в суд за разрешением на производство каких-либо юридических действий, не характерен в целом для административного судопроизводства». В-четвертых, «при рассмотрении дел о взыскании налоговых платежей отсутствует необходимость перераспределения бремени доказывания (на что делается акцент в административной юстиции) и возложения его на орган публичной власти. Налоговый орган сам выступает заявителем и в силу общих положений искового производства обязан доказать те обстоятельства, на которые он ссылается как на основания своих требований (ст.56 ГПК РФ, ст.65 АПК РФ)».

Считаем необходимым заметить, что «от умения представителя налогового органа отобрать и представить в суд первой инстанции доказательства, отвечающие критериям полноты и достаточности, выявить основания освобождения от доказывания во многом зависит исход дела, в том числе при последующем обжаловании судебного акта в вышестоящих инстанциях, поскольку, сообщает российский ученый, при обжаловании решения суда первой инстанции стороны ограничиваются возможностью представления дополнительных доказательств».

1.1. Подведомственность налоговых споров арбитражному суду

Какова подведомственность налоговых споров? Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации отвечает на этот вопрос следующим образом: «Исковое заявление о взыскании налоговой санкции с организации или индивидуального предпринимателя подается в арбитражный суд, а с физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем — в суд общей юрисдикции (ч.2 ст.104 НК)». Митин по этому поводу добавляет, что «исковое заявление о взыскании налога за счет имущества налогоплательщика — физического лица или налогового агента — физического лица подается в арбитражный суд (в отношении имущества физического лица, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя)». С другой стороны известно, что принцип осуществления правосудия только арбитражным судом закреплен в ст. 4 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации». В связи с этим Байчорова указывает, что «только арбитражные суды могут осуществлять правосудие по экономическим и иным спорам, отнесенным федеральным законом к их ведению» и, по мнению другого правоведа, принудительное взыскание производится только на основании решения арбитражного суда». Так, например, п.4 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов относит дела о взыскании с граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания. Это, как нам представляется, служит лишним подтверждением того, что задолженность по налогам и сборам, образовавшаяся у граждан в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности, должна взыскиваться по решению именно арбитражного суда. Однако, согласно Митину, «налоговые органы полагают, что [подобные — С.Ю.] дела должны рассматриваться судами общей юрисдикции, что, как считает тот же автор, представляется странным, поскольку размер государственной пошлины, взыскиваемой с недобросовестного налогоплательщика, в случае рассмотрения дела арбитражным судом будет на порядок выше». Что касается физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, то, как говорилось выше, исковое заявление о взыскании с них налоговых санкций «подается в суд общей юрисдикции». С другой стороны, «значительное количество судебных споров, разрешаемых арбитражными судами, составляют… дела об оспаривании ненормативных правовых актов налоговых органов, в частности, решений о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения, требований об уплате налога (ст.69 НК РФ), решений о взыскании налога и пени за счет денежных средств, находящихся на счетах налогоплательщика — организации (ст.46 НК РФ)».

В связи с вышесказанным возникает вопрос: каков критерий разграничения между спорным (судебным) и бесспорным разрешением юридических дел о взыскании обязательных платежей и санкций? По мнению Стрельникова, одним из критериев такого разграничения «принято считать наличие или отсутствие спора о праве. Там, где его нет, считает российский ученый, разрешение дела будет бесспорным». «В силу специфики налогового платежа, продолжает Стрельников, как формы отчуждения собственности налоговые отношения всегда конфликтны, в них заложено объективное противоречие: интерес к увеличению и самостоятельному распоряжению своей собственностью противоречит необходимости ее отчуждения на „общие нужды“, … поэтому в данном правоотношении всегда можно усмотреть спор о праве, что тем не менее не мешает осуществлять принудительное изъятие в ряде случаев в бесспорном порядке». Как известно, в ряде случаев «законом презюмируется бесспорный характер взыскания налога и… поэтому допускается внесудебный порядок отчуждения имущества в счет уплаты налога». Тем не менее, считает ученый, «судебный порядок разрешения дел имеет ряд преимуществ по сравнению с внесудебным и … [в частности — С.Ю.] то, что юрисдикционный орган — суд связан со сторонами только процессуальными, а не материальными правоотношениями, поскольку, разрешая спор, возникший из налоговых правоотношений, суд не состоит в материальных правоотношениях ни с одной из сторон, чего нельзя сказать о налоговых органах, когда они взыскивают налог и пеню в бесспорном порядке».

Итак, налоги и пени взыскиваются как в бесспорном, так и в судебном (спорном) порядке. Какова ситуация в отношении штрафов? «В отличие от налога и пени, пишет Стрельников, штраф как мера ответственности за совершение налогового правонарушения взыскивается всегда в судебном порядке». В ряде случаев, например, при уплате банками пеней за неисполнение платежных документов на перечисление налогов в бюджет (статьи 133 и 135 НК РФ), указанные пени должны считаться штрафами и, соответственно, взыскиваться в судебном порядке. Об этом, со ссылкой на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, пишет автор журнальной статьи, согласно которому, «действующее налоговое законодательство предусматривает судебный порядок взыскания штрафов за совершение налоговых правонарушений».

Считаем необходимым также отметить, что в ряде случаев дела о взыскании обязательных платежей и санкций могут рассматриваться в суде с участием арбитражных заседателей. Статистика, однако, показывает, что такая практика не получила большого распространения. Согласно монографии, «в среднем по России рассматривается 0,08—0,09% дел с участием арбитражных заседателей, то есть каждое тысячное дело». Так, «в нашумевшем деле Федеральной налоговой службы к компании «ПрайсвотерхаусКуперс Аудит», занимавшейся аудитом ОАО «НК «ЮКОС», аудиторская компания настояла на рассмотрении дела с участием арбитражных заседателей, … [а ее — С.Ю.] представители… заявили: «процесс достаточно сложен с технической точки зрения, и мы надеемся, что к принятию решения будут иметь отношение специалисты, не понаслышке знакомые с работой аудиторских компаний».

1.2. Требования к соблюдению досудебного порядка

Известно, что «урегулированию налоговых конфликтов в досудебном порядке препятствует низкий уровень доверия налогоплательщиков к налоговым органам». «Среди налогоплательщиков, пишет Смола, преобладает негативное отношение к рассмотрению жалоб вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом), в том числе в связи с сомнениями в объективности должностных лиц налоговых органов, рассматривающих жалобы налогоплательщиков». Тем не менее, но, в соответствии с положениями п.7 ст.126 и ч.2 ст.214 АПК, к заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций должен быть приложен документ, подтверждающий соблюдение заявителем досудебного порядка, предусмотренного статьей 213 АПК. Монография сообщает, что таким документом для всех органов, обращающихся в арбитражный суд, является «требование об уплате взыскиваемого платежа в добровольном порядке в срок, установленный заявителем». Если при рассмотрении дела в судебном заседании обнаружится, что такого требования нет, а заявление о взыскании обязательных платежей и санкций принято арбитражным судом к производству, то рассматриваемое заявление должно быть оставлено судом без рассмотрения. Действительно, несоблюдение заявителем указанного порядка влечет за собой наступление последствий, предусмотренных ст.148 АПК: «арбитражный суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если… истцом не соблюден… досудебный порядок урегулирования спора». Как определено в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 26.02.2008 г. №Ф04—1163/2008, досудебное урегулирование спора по вопросу взыскания пеней состоит в указании налоговым органом в направленном налогоплательщику требовании об уплате пеней размера недоимки, даты, с которой начисляются пени, ставки пеней, то есть данных, позволяющих убедиться в обоснованности их начисления.

С упомянутой позицией статьи 148 АПК РФ согласуется точка зрения VI Всероссийского съезда судей от 02.12.2004 г., предложившего, как пишет Смола, предусмотреть в законодательстве обязательность процедуры досудебного урегулирования административного спора, прежде всего для юридических лиц и граждан-предпринимателей, а также признать целесообразным законодательное закрепление таких альтернативных средств разрешения спора, как переговоры, посредничество, консультации. Высказывается также точка зрения, согласно которой «по незначительным спорам очень хорошо могут использоваться внесудебные и досудебные процедуры, осуществляемые до суда». Тем не менее, даже практика досудебного порядка урегулирования налоговых споров не устраняет такую проблему в системе арбитражного судопроизводства, как ее большая перегрузка. Несмотря на сокращение в 2006 году общего числа поступивших в суды заявлений по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, «количество дел об оспаривании ненормативных актов налоговых органов в арбитражных судах продолжает увеличиваться».

1.3.Возбуждение дела в суде