Бесплатный фрагмент - Местное самоуправление

Реестр рекордов России Рекордсмен Наибольшее количество тематических книг, изданных одним автором:

https://reestrrekordov.ru/naibolshee-kolichestvo-tematicheskih-knig-izdannyh-odnim-avtorom/

Сайт автора:

http://gazetavseti.narod.ru/

Местное самоуправление

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами мест­ного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, рав­ного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление — это такая система управления местными делами, которая осуществ­ляется специальными выборными органами, непосредственно пред­ставляющими население той или иной административно-террито­риальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими го­сударствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «пра­во и действительную способность местных сообществ контролиро­вать значительную часть общественных дел, управлять ею в рам­ках закона под свою ответственность и на благо населения».

Концепция местного самоуправления исходит прежде всего из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построе­ния большинства современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано имен-«о на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что суще­ствование местных сообществ, облеченных реальными полномо­чиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различ­ных странах отражают степень демократизма существующего по­литического режима. Эти органы возникли и развивались как пря­мой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень Часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и Их взаимоотношения часто характеризовались откровенным про­тивостоянием по вопросам распределения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т. д. Первоначально эти органы фор­мировались на основе ограниченного избирательного права состо­ятельными гражданами общества при наличии серьезных цензо­вых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имуществен­ного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы преврати­лись в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решаю­щее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятель­ности определяется центральными органами государственной вла­сти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться опреде­ленной собственностью, заключать сделки, распоряжаться мест­ным бюджетом и т. д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как прави­ло, поддерживается и защищается большинством населения лю­бой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками систему местного самоуправления в зарубежных странах явля­ется их универсальная выборность и значительная самостоя­тельность в решении местных вопросов.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, ха­рактеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоя­тельным независимым от других органов осуществлением мест­ных коммунальных функций, собственной ответственностью в ре­шении местных общественных задач, при этом субъекты самоуп­равления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления на­делены правом выборов органов самоуправления; правом прини­мать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимос­тью в решении организации и функционирования коммуны; неза­висимостью в области коммунального планирования; осуществлени­ем государственного надзора и контроля за деятельностью комму­ны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских стра­нах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

Сложившееся, например, в Латинской Америке законодатель­ство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного управления берет начало именно с этого периода. Органам власти на местах предо­ставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой — они находились под жестким контролем со стороны цен­тральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мек­сике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специ­альными ордонансами, принятыми испанским парламентом — Кор­тесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сбора налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципаль­ных органов — главные алькальды (мэры) или коррехидоры (со­ветники) — считались служащими центральных властей. Так, впер­вые в Латинской Америке была введена система административ­ной автономии, т. е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со сто­роны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном управлении, до настоящего времени применяется в Ла­тинской Америке.

Бразилия, например, включает свыше 4300 муниципалите­тов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политичес­кую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на прин­ципах значительной централизации, включающей право централь­ных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут послужить нарушения муниципальной автономии, задолжен­ность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т. д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного управления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на раз­ветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эф­фективность работы этих органов. Органы местного самоуправле­ния непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самосто­ятельного элемента механизма власти.

В настоящее время орга­ны местного самоуправления и их исполнительный аппарат пред­ставляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов мес­тного самоуправления в ряде современных государств носит осо­бый специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы мес­тного самоуправления не обладают законодательными полномо­чиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными зако­нодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных зе­мель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регу­лировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дубли­руют положения статьи 28 Основного закона ФРГ, а также допол­няют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное место занимают уставы о комму­нах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования вопросов местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право прини­мать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуще­ствление автономии в области планирования, организации комму­нального управления и т. д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имею­щих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых не­посредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов мест­ного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть — вне политики». Это означает, что органы местного самоуправле­ния не должны решать политические вопросы, поскольку реше­ние политических вопросов затрагивает интересы всего государ­ства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозмож­но, т. к. они избираются по партийным спискам региональных об­щественных организаций.

Система местного самоуправления в современных государ­ствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звень­ев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Ин­дия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встре­чаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли от­дельных видов административно-территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Фран­ция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления облада­ют довольно большой самостоятельностью по отношению к выше­стоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широ­кая система выборности этих органов. В некоторых странах пря­мая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).

Иногда деятельность органов местного самоуправления по­ставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может созда­ваться даже специальное подразделение, в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и другие) в административ­но-территориальные единицы назначаются полномочные предста­вители правительства, которые осуществляют административ­ный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуп­равления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководите­лем муниципалитета, избираемым населением или советом.

Основной закон Германии не содержит подробных постановлений о ме­стном управлении и самоуправлении. Он указывает, что общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объеди­нения общин также обладают правом самоуправления. В округах и общинах должны создаваться представительные органы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Следу­ет отметить, что в округах и общинах правом избирать и быть избранным наделены также лица, имеющие гражданство одного из государств, входящих в Европейское сообщество (ч. 1 ст. 28).

Каждая земля самостоятельно определяет структуру и пол­номочия органов местного управления и самоуправления: в общих чертах — в земельных конституциях, а более подробно — в спе­циальных законах. Система местного управления и самоуправле­ния строится в соответствии с административно-территориальным делением земель. Большинство земель ФРГ (Бавария, Баден-Вюртемберг, Гессен, Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саксония, Северный Рейн — Вестфалия) в административном отношении де­лятся на округа, уезды и общины; большая часть новых земель (Бранденбург, Мекленбург — Верхняя Померания, Саксония-Анхальт, Тюрингия), а также две небольшие западные земли (Саар, Шлезвиг-Гольштейн) — только на уезды и общины. Крупные города приравниваются к уездам.

Города-земли Берлин, Бремен и Гамбург имеют свои особен­ности административного устройства. Берлин в административном отношении делится на районы, которые пользуются самоуправле­нием, но не обладают правами общин: они не принимают соб­ственный устав и не обладают финансовой самостоятельностью.

Бремен состоит из двух общин (Бремен и Бременхафен), яв­ляясь одновременно землей и объединением общин. Гамбург — одновременно земля и община, подразделяющаяся на городские районы.

Система местного управления создается в округах. Она фор­мируется правительственными учреждениями земли, действует по их прямым указаниям и подчиняется им во всей своей дея­тельности.

Органом управления в округе является правительственный президент, назначаемый правительством или премьер-министром земли и подчиняющийся министру внутренних дел земли. При правительственном президенте образуется правительственный президиум, который является не коллегиальным органом управ­ления, а аппаратом правительственного президента, т. е. груп­пой чиновников, ведающих отдельными административными воп­росами.

Правительственным президентам подчинены главы местной администрации в уездах — ландраты, или уездные директоры. Эти должностные лица вместе с создаваемыми при них управа­ми и дирекциями выступают как часть государственной (земель­ной) администрации на уровне уезда. Параллельно с ними в уез­дах существуют и органы местного самоуправления. Там образу­ются выборные органы, представляющие население уезда. Порядок формирования этих органов и их полномочия регламен­тируются положениями об уездах, которые принимаются в каж­дой земле.

Что касается общин, то согласно законодательству ФРГ об­щина является корпорацией публичного права, обладающей пра­вом самоуправления в местных делах. Сфера самоуправления оп­ределяется законами земель и охватывает в основном вопросы ком­мунального хозяйства. Земельные конституции обычно относят к компетенции общин следующие вопросы: управление общинным имуществом и общинными предприятиями; местный транспорт и дороясное строительство; коммунальные услуги; местная полиций и пожарная охрана; местные культурные учреждения; социальные учреждения (дома престарелых); спортивные учреждения (стади­оны, бассейны и т.п.) и др. Но какие именно задачи отдельные общины могут решать самостоятельно в конституциях детально не определено. Общинные власти функционируют и как исполни­тельные органы государства, и как самостоятельные политичес­кие органы, осуществляющие определенные само управленческие задачи.

Цель коммунального самоуправления — активизировать проживающее в общинах население для решения общественных дел и тем самым практиковать демократию на низовом уровне.

Структура коммунального самоуправления определяется По­ложением об общинах, которое принимается в виде земельного закона. Хотя все земли в принципе высказываются за унифика­цию общинного устройства, на практике сложилась значительная пестрота форм общинного самоуправления. В Северной Германии не только представительный, но и исполнительный орган (магис­трат) осуществляет свои полномочия на коллегиальной основе. Председатель магистрата никакими особыми полномочиями, кро­ме почетных, не пользуется. Иная система сложилась в Южной Германии. Здесь избирается не только общинный совет как пред­ставительный орган, но и бургомистр как единоличный глава ис­полнительной власти. В Рейнской области главу исполнительной власти (директора) нанимает выборный общинный совет и поруча­ет ему функции управления и руководство местной администра­цией. При этой системе глава исполнительной власти общины яв­ляется просто наемным управляющим (менеджером), который не связан политическими узами с населением общины.

Местное самоуправление в России

Местное самоуправление, предполагающее известную децентрали­зацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, стало формироваться в Российской Федерации с начала 90-х гг. с при­нятием союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении. Вместе с тем следует иметь в виду, что идеи местного самоуправления получили свое развитие еще в дореволюци­онной России.

Так, земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и обес­печить развитие начал местного самоуправления в России.