Бесплатный фрагмент - Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

Введение

Административное право представляет собой отрасль российского права, содержащую правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с реализацией исполнительной власти или в более широком понимании — в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности. Для изучения упомянутых общественных отношений в учебных заведениях страны введён учебный курс «Административное право». Основными документами, регламентирующими объём учебной дисциплины, являются Государственные образовательные стандарты по курсу «Административное право» 40.03.01 «Юриспруденция (уровень бакалавриата)» и 40.02.01 «Право и организация социального обеспечения» (среднее специальное образование), в соответствии с которыми различными авторами подготовлены учебники и учебные пособия, раскрывающие основы одноименной юридической отрасли. Как правило, авторы учебников по административному праву излагают основные положения административного права и административно-правовых институтов, общие для всех отраслей и сфер государственного управления, в основном федерального уровня.

В то же время Конституция РФ в ст. 72 устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находится «…в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», это означает, что субъекты Российской Федерации имеют как своё «поле деятельности» в области административного законодательства, так и органы административного регулирования, от эффективной деятельности которых в значительной мере зависит благосостояние, безопасность, правопорядок и гарантии прав, свобод и законных интересов граждан конкретных субъектов РФ».

В связи с этим возникает необходимость изучения правового поля, регламентирующего административную деятельность субъектов Российской Федерации как в целом по РФ, так и по конкретным регионам, на территориях которых изучается «Административное право». В данном случае автор предлагает рассмотрение проблемы формирования регионального административного права на примере субъектов включённых в состав Дальневосточного федерального округа и Краснодарского края.

К сожалению, имеющиеся учебники и учебные пособия или вообще не уделяют внимания административному регулированию в субъектах РФ, или освещают эти вопросы очень кратко, что не позволяет студентам высших и средних учебных заведений в полной мере изучить региональные особенности административного права.

Справедливости ради необходимо отметить, что историки, политологи, социологи активно изучают проблемы государственного строительства, уголовной, гражданской и административной ответственности в субъектах РФ. Что касается юристов, то рассмотрение этих вопросов ими ведётся раздельно, зачастую даже в свете различных отраслей права, к примеру, региональное госстроительство, проблемы региональной государственной службы, полномочия региональных органов в отдельных сферах деятельности, как правило, в системе конституционного права РФ, а административная ответственность, административные правонарушения, административный процесс в субъектах Федерации в системе административного права.

Одной из первых работ юристов в области регионального административного права стала статья С. Д. Князева, где, отмечая внутренние и внешние формы выражения федерального административного права и административного права субъектов РФ, автор говорит, что они имеют существенные различия. Так, «…если федеральное административное право с формально-юридических позиций можно охарактеризовать как совокупность нормативных правовых актов государственных органов, то истоками регионального административного права служат нормотворческие усилия как государственных, так и муниципальных органов власти. Кроме того, для федерального административного права критерием его легитимности служит соответствие Конституции РФ. Требования же к административному праву на региональном уровне значительно шире, имея в виду необходимость его соответствия не только Конституции России, но и федеральным законам и конституциям (уставам) субъектов Федерации».

Таким образом, попытка рассмотрения в целом, а не отдельных составляющих регионального административного права в одном издании является весьма актуальной.

Актуальность исследования усиливается наличием трёх особенностей рассматриваемых субъектов Федерации.

Во-первых, их историко-географическим положением.

Эта особенность заключаются в том, что Дальневосточный федеральный округ, не являясь административно-территориальной единицей, объединяет несколько субъектов РФ, имеющих территориальную близость друг к другу, общую историю освоения, общность национально-культурных традиций, схожий социально-экономический уклад, в состав которого на 01.01.2019 г. входят: Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия) (далее — Республика С (Я), РС (Я)),) Забайкальский, Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Сахалинская, Магаданская области, Еврейская автономная область (далее — ЕАО) и Чукотский автономный округ (далее — ЧАО).

В 1970 — 1980 гг. Дальний Восток России был быстро развивающимся районом, но в конце XX — начале XXI вв. стал депрессивным районом России. В 1991 г. впервые на Дальнем Востоке было зарегистрировано снижение общей численности населения, которое, хотя и замедлилось, но продолжается и до настоящего времени, что требует своего изучения.

Краснодарский край образован 13.09.1937 г. на основе территорий, занимаемых до революции Кубанской областью и Черноморской губернией. Краевым центром является город Краснодар. Сегодня Краснодарский край является государственно-территориальным образованием в составе РФ. В нём проживает свыше пяти миллионов человек, представители более чем 120 наций и народностей, в том числе около 54% — в городах и 46% — в сельской местности. Край занимает 3-е место среди регионов РФ по числу жителей — после Москвы и Московской области. Население постоянно увеличивается, в основном за счёт внутренней миграции.

Вторая особенность заключается в истории трансформации советских органов управления краёв, областей, городов федерального значения, Еврейской автономной области и автономных округов (далее — краёв, областей, …) в высшие законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Третья особенность, вытекающая из двух первых, заключается в том, что субъекты, входящие в ДФО (края, области, …) и Краснодарский край в результате административных реформ, начатых в 1991 г., перешли из статуса административно-территориальных единиц РСФСР в статус государственно-территориальных образований, а ЕАО и автономные округа в национально-территориальные образования — равноправных субъектов Российской Федерации.

В связи с этим отправной точкой исследования трансформации региональной политической системы в данном издании стали августовские события 1991 г., повлёкшие за собой сущностные изменения государственной власти как в целом в России, так и в её субъектах, и появление качественно новых форм её организации.

Конечной точкой изучения является второе десятилетие XXI столетия — время формирования правовых основ современного административного права субъектов Федерации.

Теоретическую основу работы составляют научные труды в области теории права, конституционного, административного, административного процессуального, гражданского, гражданского процессуального права, истории, политологии, социологии таких авторов, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Л. Г. Ахтариева, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Р. Г. Маннапов, М. Н. Марченко, О. Г. Румянцев, Ж. Ж. Руссо, М. М. Сперанский, П. И. Стучка и многих других.

Особое место среди научных работ занимают диссертационные исследования, посвящённые различным аспектам становления регионального административного права и административной юстиции. В их числе работы И. А. Полянского, О. М. Киселёвой, З. Ф. Софриной, И. Р. Винаркевич, А. Ю. Петрова, Б. А. Старостина. Однако некоторые из них написаны до принятия большинства современных федеральных законов, регулирующих сферу общественных отношений, заявленную в данном издании. Таким образом, тема исследования вряд ли может быть отнесена к числу тем, разработанных отечественной наукой, а это значит, что исследование формирования и состояния административного права субъектов РФ на современном этапе с учётом внесения в федеральное законодательство новых изменений и дополнений, а также анализ тенденций его развития и правоприменительных проблем, возникающих на региональном уровне, являются важными и актуальными в теоретическом и прикладном аспектах.

Источниковедческую базу исследования составляет широкий перечень конституционно-правовых нормативных актов и документов федеральной и региональной принадлежности как опубликованных, так и неопубликованных. В исследовании используется значительное количество нормативных правовых актов администраций дальневосточных субъектов РФ и Краснодарского края, которые хотя и были опубликованы, но совершенно не изучены российскими учёными и по существу представляют собой архивный материал, впервые вводимый в научный оборот.

Значительный пласт исследования составляют документы, хранящиеся в государственных архивах. Авторами изучены материалы хранящиеся в Национальном архиве Республики Саха (Якутия) (далее — НАРС (Я)), Государственном архиве Камчатского края (далее — ГАКК), Государственном архиве Краснодарского края (далее — ГАКр. К), Государственном архив Хабаровского края (далее — ГАХК), Государственном архиве Амурской области (далее — ГААО), Государственном архиве Еврейской автономной области (далее — ГАЕАО). Именно материалы архивов позволяют почувствовать дух истории, заглянуть в такое недалёкое, но уже, зачастую, забытое прошлое.

Исходя из всего вышесказанного, объектом исследования являются административные органы субъектов РФ и созданная ими нормативная правовая база, регулирующая административные отношения в российских регионах.

Предмет исследования — исторические формы и содержание процесса становления административного управления в субъектах РФ. Это определило, выбор цели и задач исследования, структуру работы.

Цель исследования заключается в комплексном изучении особенностей регионального административного регулирования в пределах, предоставленных федеральным законодательством, что позволит более полно раскрыть российское административное право, как самостоятельную отрасль российского права и дать возможность заинтересованным лицам глубже изучить особенности этой российской отрасли.

Данное исследование является первой работой, в которой сделана попытка объединить разрозненные сведения о регуляции административных отношениях в российских субъектах с целью обоснования необходимости преподавания в образовательных учебных заведениях специального учебного курса «Административное право субъектов Российской Федерации», целью которого является формирование у студентов комплекса научно-теоретических знаний в сфере организации исполнительной власти субъектами РФ, базирующихся на концептуальных основах новейшего российского федерального государственно-территориального устройства, закреплённого в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ, а также получение студентами практических навыков и знание регионального административного права.

Исходя из цели исследования и потенциальной возможности введения учебного курса определены следующие задачи:

— исследовать историю формирования современных исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

— рассмотреть конституционную природу государственной исполнительной власти в субъекте Федерации, её системы и структуры, виды и формы деятельности органов управления регионального уровня;

— определить закономерности деятельности, тенденции и перспективы развития исполнительной власти в изучаемых субъектах РФ;

— проанализировать научные концепции регионального административного права и административного процесса;

— рассмотреть деятельность органов регионального управления в различных отраслях народного хозяйства в субъектах РФ;

— дать историко-правовое описание природы и сущности регионального административного права и регионального административного процесса. На основании изучения истории формирования регионального права выделить этапы его формирования;

— сформулировать с учётом исторических особенностей развития административного права субъектов РФ некоторые концептуальные подходы к проблемам регионального административного регулирования, к пониманию его природы и перспектив развития в условиях новой российской государственности;

— оформить концепцию учебного курса и возможного учебника по административному праву субъектов РФ и наполнить её содержанием.

Методологическую основу исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы исследования.

Научная новизна исследования состоит в том, что в издании впервые в отечественной правовой науке даётся целостный и системный анализ правового регулирования организации исполнительной ветви государственной власти субъектов РФ, решаются сложные теоретические вопросы их правового статуса, организации и деятельности.

Впервые комплексно с историко-правовой точки зрения рассмотрено региональное нормативное правовое поле субъектов РФ, регулирующее административные отношения, что позволяет сделать выводы о наличии в субъектах Федерации регионального административного права и выделить этапы его формирования.

Впервые предложена концепция учебного пособия, раскрывающего организацию деятельности региональных органов государственной исполнительной власти в сфере административных правоотношений, проанализировано административное законодательство российских субъектов.

Предложенная концепция учебного пособия наполнена предметным материалом, раскрывающим правовую регламентацию региональных административных правоотношений.

Проведённое исследование имеет практическую направленность. Отдельные выводы в работе будут иметь значение не только для студентов ВУЗов и СУЗов, но и для всей системы государственно-служебных отношений, а также для совершенствования регионального административного законодательства в субъектах РФ.

В заключение хотелось бы отметить, что, затрагивая те или иные проблемы административных правоотношений в субъектах РФ, авторы настоящего исследования не стремились раскрыть их все и не претендовали на исключительность своих взглядов и выводов. Перед собой они ставили иные задачи — приоткрыть страницу истории данной проблематики, сфокусировать внимание читателя на ряде существующих проблем регионального административного права, познакомить с ними заинтересованных читателей и, сформулировав выводы и предложения по их решению, предложить «дорожную карту» развития гражданского общества и формирования на его базе правового государства в субъектах РФ через конкретные законотворческие инициативы.

Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции 1 класса Б. Г. Хачатурян

Общая часть. Основные понятия, положения и институты регионального административного права

§1 Управление, государственное управление, исполнительная власть субъекта федерации

1.1 Понятие регионального управления

Управление является одним из древнейших видов деятельности, присущим всем сферам материального и духовного развития общества. Наличие управления является одним из обязательных условий существования общества. Обеспечивать согласованность, порядок, взаимосвязь и взаимодействие между различными частями составного целого — основное назначение любого вида управления независимо от его конкретных форм.

В настоящее время в научной литературе отсутствует единое общепринятое понятие управления.

Как отмечают А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий и Ю. М. Козлов, в самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни.

Исходя из анализа определений, приведённых в вышеупомянутом издании Б. Г. Хачатуряна (сноска 26), а также из особенности и структуры дисциплины «Административное право», авторы считают, что наиболее приемлемым является следующее определение: управление — это целеполагающее (сознательное, продуманное), организующее и регулирую-щее воздействие людей на общественную, коллективную и групповую деятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, субъекты Федерации, общественные объединения, партии — в социальной сфере; фирмы и предприятия — в хозяйственной сфере; специальные управленческие подразделения — во внутриорганизационной сфере).

Исследовав закономерности регионального управления в современных условиях общественного развития, Р. Г. Маннапов, Л. Г. Ахтариева делают вывод о том, что наиболее характерными являются следующие закономерности регионального управления:

1) системность (анализа, проработок, решений, действий);

2) взаимообусловленность развития управления и обновления совместных интересов регионального сообщества;

3) уровень управления предопределяет степень реализации специфического потенциала региона;

4) результативность управления выражается в той или иной конкурентоспособности региона. Эти закономерности обусловливают содержание и направленность регионального управления в России на современном этапе и оказывают влияние на формирование его важнейших принципов.

Исходя из анализа этих закономерностей авторы предлагают под региональным управлением понимать «…совокупность принципов, функций, форм, методов и инструментов системного воздействия на социально-экономические процессы в регионе, обеспечивающие координацию хозяйственной деятельности, реализацию специфического потенциала, расширенное воспроизводство условий жизнедеятельности населения, обновление экономики и социальной сферы региона в соответствии с современными общественными потребностями на основе рационального использования ресурсов и с разносторонним учётом территориальных факторов и местных особенностей».

1.2 Основные задачи регионального управления

Проработки и обобщения, сделанные Р. Г. Маннаповым, Л. Г. Ахтариевой позволили им сделать выводы о том, что в соответствии с главной целью — повышения качества жизни населения — региональное управление призвано решать целый ряд важнейших задач, основными из которых укрупнённо видятся следующие:

— создание базовых организационных, экономических, институциональных условий для бесперебойного функционирования экономики и социальной сферы региона; формирование благоприятной среды для расширенного воспроизводства различных видов ресурсов, укрепление собственного потенциала региона;

— ориентация хозяйствующих субъектов на удовлетворение рыночных потребностей в продукции (товарах, услугах) как на внутрирегиональном и внутрироссийском, так и на международном рынках;

— содействие росту деловой активности населения (домашних хозяйств) и расширению предпринимательской деятельности; поддержка конкуренции во всех секторах региональной экономики;

— разработка, в соответствии с общефедеральной, собственной социально-экономической политики;

— анализ, оценка, прогнозирование, планирование, программирование развития региона и организация выполнения намеченных мероприятий по различным направлениям;

— организация и координация институциональных преобразований структурной перестройки регионального хозяйства, инновационных процессов, трансформации отношений государственной, муниципальной, частной и общественной собственности; содействие укреплению финансово-экономической базы муниципальных образований; участие (и содействие) в развитии различных видов инфраструктуры (в том числе дорожно-транспортной, энергетической, инженерно-коммунальной, научной, связи, информационно-коммуникационной, социально-культурной, рекреационной, рыночной);

— обеспечение экологической безопасности и защита природной среды в регионе; координация всех социально-экономических и общественно-политических процессов, протекающих в регионе, и применение эффективных методов и инструментов воздействия (мотивации, стимулирования, регулирования, контроля).

В рамках указанных укрупнённых задач региональное управление реализует множество различных по объёму и содержанию задач и мероприятий организационного, экономического, финансового, инвестиционного, инновационного, правового, социального, общественно-политического характера.

1.3 Государственное управление в субъекте Российской Федерации

Говоря о государственном управлении, Г. В. Атаманчук отмечает, что объективное предназначение государственного управления исходить из сущности государства как триады (триединства) территории, населения и власти, оно состоит:

— в сохранении и производительном обустройстве своей суверенной территории;

— в сбережении, благополучии и приросте собственного населения, прежде всего граждан;

— в обеспечении устойчивости, непрерывности и эффективности государственной власти, а на её основе — и всех иных властных структур.

При этом в виду имеется действие данного предназначения в историческом масштабе времени.

Такое понимание смысла и содержания государственного управления создаёт «шкалу координат», по которой и в рамках которой можно и нужно измерять и оценивать как события прошлого, так и происходящее в наши дни, а также то, что ожидает нас в будущем. Ибо для людей нет иного места существования, кроме территории их проживания, служащей и «средой обитания», и ресурсом для создания и потребления всего того, что необходимо для каждого человека и общества в целом. Как и немыслимо государство без населения, а если население себя скверно чувствует, не воспроизводится, имеет низкий уровень жизни, то это значит, что:

а) территория плохо используется, не найден способ хозяйствования;

б) власть в государстве (государственный аппарат) не озабочена проблемами территории и населения.

В переживаемое нами время, — после тяжелейших испытаний, ошибок, заблуждений, утрат и разрушений, появилась надежда на то, что мы наконец-то осознаем сущность демократического, правового государственного управления, его историческое предназначение и выйдем на путь его рационального и эффективного развития, что позволит нам говорить об эффективности государственного управления применительно к мировым стандартам его оценки.

Вместе с тем при определении предназначения государственного управления, всегда следует учитывать несовпадение, а то и противоречия между составными частями государства территорией, населением и властью. Нередко население и власть, особенно с начала XX в., как вандалы, относятся к территории: уничтожают растительный и животный мир, загрязняют воздух, почву и воду, выкачивают недра, вырубают леса, вершат другие дела, которые нарушают равновесие и восстановительные процессы в природе. Довольно часто, прежде всего, в нашей стране, власть не особо думает и о населении, порой ради каких-то химер легко жертвует десятками миллионов человеческих жизней. Нельзя не замечать и того, что время от времени долготерпение народа кончается, и он свергает власть и заменяет её иным типом правления.

Говоря об особенностях государственного управления в субъекте РФ, необходимо, прежде всего, отметить, что здесь под субъектами государственного управления выступают как федеральные органы государственного управления, так и региональные органы государственного управления, оказывающие прямое и опосредованное воздействие на положение дел в субъекте РФ.

Как и любое управление, государственное управление в субъекте РФ имеет основные компоненты, его формирующие; к таковым можно отнести:

— во-первых, определение принципов, целей, критериев, а также показателей, характеризующих (измеряющих) состояние объекта управления. Здесь главными субъектами являются региональные исполнительные органы, определяющие цели и разрабатывающие пути их достижения;

— во-вторых, выработка и реализация региональной государственной политики и решений органов государственного управления. Здесь главными субъектами выступают законодательные органы, облекающие предложения исполнительных органов в форму законов и исполнительные органы, воплощающие решения законодательных в жизнь;

— в-третьих, контроль, выступающий в качестве активной обратной связи, осуществляемый, прежде всего, через органы парламентского контроля.

Когда речь заходит о государственном управлении субъекта федерации, то нужно иметь в виду следующее. В основе государственного устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или координационные (согласовательные) системы управления, а также различные их комбинации. В политико-правовой сфере координационные системы выступают чаще в двух видах — федерации и конфедерации. Основное различие между ними, как известно, заключается в том, что федерация обычно имеет единую государственность, тогда как конфедерация таковой не имеет. И федерация, и конфедерация могут основываться как на межнациональных, так и межтерриториальных взаимодействиях. Единая государственность делает федерацию более социально устойчивой в сравнении с конфедерацией. В свою очередь, межтерриториальные федерации (например, США, Мексика, ФРГ) оказались более надёжными, более стабильными в своей деятельности, чем межнациональные федерации (скажем, СССР, Югославия, Чехословакия).

Однако само по себе декларирование федеративного характера государственного устройства ещё не обеспечивает установления демократической координационной системы государственного управления. Нередко те или иные государства формально называются федеративными, а на деле являются субординационными и далёкими от подлинной демократии политическими системами.

За годы перестройки в нашей стране чрезвычайно обострились межнациональные отношения. Центробежные силы, сложившиеся в процессе борьбы против бюрократического аппарата, союзных структур, втянули в свою орбиту и внутрироссийские малые национальные образования. Некоторые из них, например, Чечня, встав на путь завоевания полного суверенитета, заявляли о намерении выйти из состава РФ. Сепаратистские тенденции в немалой степени подогревались некоторыми некорректными действиями федеральных органов власти, которые под влиянием инерции всё ещё исповедовали командно-директивные методы управления.

Разрешить эти вопросы предполагалось принятием новой Конституции РФ, в соответствии с которой в 1993 г. в составе РФ находилось 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краёв, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов (ст. 65 Конституции РФ в ред. 1993 г.).

Но и сегодня (конец второго десятилетия XXI в.), как и в 1990 гг., в теории и практике всё ещё нет целостного представления о наиболее целесообразной структуре управления субъектами Федерации, а также о механизме управления их социально-экономическим развитием в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики.

В 1990 гг. регионы, особенно представленные малыми национальными образованиями, приобрели очень высокий уровень независимости от центра. И потому на первое место выдвинулась архисложная задача по разумной нормализации взаимоотношений федерального и регионального уровней государственного управления. Субъекты Федерации, имея свои органы законодательной и исполнительной власти, принимали конституции (республики) или уставы (края, области, …), определяющие правовой статус соответствующих регионов не всегда соответствовавшие федеральному законодательству.

Децентрализация государственного управления на практике (в конце XX столетия) обернулась сломом прежней властной вертикали и потерей должной управляемости страной: местные власти, опираясь на закон о местном самоуправлении, не подчинялись необходимым образом региональным властям, а последние, ссылаясь на конституционный суверенитет, не вполне признавали федеральные власти.

Качество государственного управления в краях, областях… во многом снижалось из-за отсутствия чёткого разграничения функций (предметов ведения) между ветвями и уровнями власти. В ныне действующей системе государственного управления вполне очевиден приоритет исполнительной власти, который сложился стихийно, в процессе ликвидации Советов народных депутатов — представительных органов. Данный перекос объясняется в значительной мере тем, что в России пока не вполне сформировались все уровни законодательной (представительной) власти, а судебная власть все ещё действует по старинке и не контролирует исполнение государственными органами принимаемых законов. Кроме того, успешное функционирование федеративной координационной системы государственного управления возможно только при оптимальном соотношении самостоятельности центра и самостоятельности территориальных и национальных субъектов Федерации.

Сколько уровней должна иметь властная вертикаль в России, чтобы она была надёжной? Думается, что в такой огромной по территории и многонациональной по составу стране, как Россия, система территориально-административного управления должна включать три уровня управления: федеральный и региональный — государственные и негосударственный — муниципальный.

К концу XX столетия созрело понимание необходимости в возможно сжатые сроки уточнить организационную и структурно-функциональную схему взаимодействия федерального и регионального уровней государственного управления; разработать законодательную базу взаимодействия в этой сфере трёх ветвей государственной власти, обеспечение необходимых сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ними; может быть, на паритетных началах создать федеральный координационный совет (при Президенте или самостоятельный), который бы взял на себя решение возникающих проблем во взаимодействии всех ветвей и органов федеральной и региональной власти.

Несомненно, в основном государственная властная вертикаль в России в современных условиях может быть построена в структурах исполнительной власти. В соответствии с Конституцией именно по вертикали исполнитель-ной власти должна быть установлена достаточно определённая субординация (соподчинение) всех рангов сверху донизу, когда районные органы будут подчиняться региональным, а региональные — федеральным. Иначе законы, другие нормативные акты, принимаемые федеральными государственными органами, по-прежнему не будут должным образом исполняться региональными органами, а законы и нормативные акты последних не будут иметь регулятивного значения для муниципальных органов. Деятельность государственной власти будет оставаться все такой же невысокой, как в конце 1990 гг.

Исходя из этого понимания принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 2 установил, что «…систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ».

Как отмечает В. С. Четвериков, «…некоторые авторы под системой государственного управления понимают только систему органов исполнительной власти, и эти суждения строятся на их функциях». По его мнению, и с ним нельзя не согласиться, к органам государственного управления можно отнести не только органы исполнительной власти, компетенция которых определяется, прежде всего, Конституцией РФ и федеральным законодательством, но и многочисленные государственные учреждения и органы местного самоуправления.

В связи с этим В. С. Четвериков предлагает обратить внимание на Федеральные законы «Об автономных учреждениях», «О саморегулируемых организациях» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, в соответствии с законом «Об автономных учреждениях» автономные учреждения создаются Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодёжью в указанных сферах).

Закон о саморегулируемых организациях под последними понимает некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных российским законодательством, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведённых товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определённого вида.

Федеральный закон №131 определяет основные этапы и направления государственной политики в области развития местного самоуправления.

1.4 Понятие исполнительной власти субъекта РФ

Употребление термина «исполнительная власть» в зарубежной юридической литературе имеет давнюю историю как принцип осуществления власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, создания системы «сдержек» и «противовесов».

В российском законодательстве термин «исполнительная власть» появился в 1990 гг. и был закреплён в Конституции РФ в ред. 1992 г. в ст. 122, после изъятия из текста Конституции термина «правительство — исполнительный и распорядительный орган государственной власти».

В субъектах РФ (в краях, областях, …) использование термина «исполни-тельная власть» стало возможным после исключения из Основного закона (Конституция РСФСР 1978 г. в ред. 1991 г.) термина «государственное управление» и замене его понятием «исполнительная власть», закреплённым в ст. 77 и 78 Конституции РФ 1993 г. при характеристике региональных органов исполнительной власти российских субъектов.

Но, несмотря на многолетнее использование этого термина в российской научной литературе в нормативных правовых актах и по сей день, нет однозначного его понимания. Вместе с тем, не имея чёткого, всеми признанного определения термина «исполнительная власть», российские юристы очень активно его используют, наполняя всё новым и новым содержанием.

Так, в вышедшем в 1999 г. Большом юридическом словаре введение в юридический лексикон термина «Исполнительная власть» связывается с теорией разделения властей, где исполнительная власть — одна из самостоятельных и независимых публичных властей (наряду с законодательной и судебной) в государстве — представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегирования или чрезвычайного законодательства), а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия. Исполнительная власть осуществляется различными органами местного управления и местного самоуправления (губернаторами, мэрами, префектами, старостами и подчинённым им аппаратом).

В вышедшей в этом же году работе И. А. Полянского «Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ» исполнительная власть определяется как государственная власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти, в целях регулирования различных сторон общественной жизни.

Вышедший в 2003 г. учебник «Административное право Российской Федерации», характеризуя исполнительную власть и государственное управление, коротко отмечает, что «…исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая. Система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть».

Самое простое определение исполнительной власти субъектов РФ дано в электронном учебнике «Государственное и муниципальное управление»: «…Исполнительная власть в субъектах РФ — это часть единой государственной власти РФ».

Говорить об исполнительной власти субъектов РФ начинают, прежде всего, с определения системы органов её осуществляющих, которая закреплена в ст. 17 Федерального закона №184 в следующем виде:

— в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации;

— федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;

— структура региональных исполнительных органов государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.

В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный, подзаконный характер. Это означает, что все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда и их название — исполнительные органы.

Как пишет М. В. Баглай в своих учебниках, исполнительная власть реализуется государством (субъектом федерации) через правительство (президента) и его органы на местах. Как и любой другой орган государственной власти, правительство имеет свои специфические функции, которые обусловлены его конституционно-правовым статусом:

— первая функция — это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической;

— вторая функция (тесно связанная с первой и обусловлена ею) — объединение, координация и практическое направление деятельности министерств и иных органов исполнительной власти.

Взятые в совокупности, указанные функции характеризуют в целом правительство как орган исполнительной власти, имеющий общую компетенцию. Иными словами, этот орган осуществляет руководство основными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, административно-политической деятельности и т.д., относящимися к ведению государства.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство (администрации) несут, как правило, солидарную политическую ответственность, выражающуюся в парламентском вотуме недоверия, приводящем к отставке правительства и замене его новым.

Анализ нормативных документов зарубежных субъектов федераций (в частности США и ФРГ) позволяет сделать вывод о том, что для нормальной работы исполнительной власти требуется наличие общих условий, к которым можно отнести:

1) наличие качественного и стабильного законодательства;

2) чёткое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами других ветвей государственной власти, а также объектами управляющего воздействия;

3) стабильность, относительный консерватизм (в конструктивном смысле слова) систем субъекта исполнительной власти. Организационные импровизации парализуют работу. На основе вычленения объективно необходимых функций государственного управления и должны создаваться органы исполнительной власти;

4) законодательное упорядочение службы в государственных органах;

5) установление реальной неотвратимой правовой ответственности служащих государственных органов, в том числе повышенной — для должностных лиц, за нарушение дисциплины;

6) установление гарантий ограничения действия закона Паркинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленческих структур, расширению и углублению бюрократизма в системе исполнительной власти;

7) необходимость постоянного действенного государственного и общественного контроля за функционированием исполнительной власти на всех уровнях.

К сожалению, основные вышеперечисленные условия на территориях большинства субъектов РФ в конце XX — начала XXI столетий отсутствовали, что приводило зачастую к неэффективности работы органов исполнительной власти.

Анализ планов законотворческой работы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации показывает, что законодатели субъектов РФ знали эти недостатки и организовывали свою работу по их устранению путём принятия соответствующих законов об администрации (правительстве) субъекта, о выборах главы администрации (губернатора), законов о государственной и муниципальной службе и других.

§2 Понятие и источники административного права субъектов РФ

2.1 История формирования регионального административного права России

В истории формирования регионального административного права просматривается три этапа: первый этап — 1990 — 1993 гг.; второй этап — 1993 — 1999 гг. и третий этап — 1999 г. — настоящее время.

Толчком к формированию регионального административного права и началом первого этапа стал экономический кризис конца 1980 — начала 1990 гг., приведший к стремлению автономных республик в составе РСФСР выровнять свой статус до уровня союзной республики СССР, а автономных областей получить статус республик в составе РСФСР и к возмущению своим неравным положением, по сравнению с республиками, рядом краёв и областей РСФСР.

Итогом этой деятельности стало то, что республики отказались от статуса автономий и приняли Декларации о государственном суверенитете, провозгласив себя суверенными государствами с правом самостоятельной регламентации ряда общественных отношений, в том числе вопросов государственного строительства. Бывшие автономные области стали республиками в составе РСФСР и также сумели принять Декларации о государственном суверенитете, за исключением Еврейской автономной области, которая, несмотря на то что не стала республикой, успела выйти из состава Хабаровского края. Получил свою долю независимости и Чукотский автономный округ, выйдя из состава Магаданской области.

Распад СССР несколько охладил пыл региональных лидеров. Политическая обстановка застыла в позиции перманентной конфронтации между центром и субъектами, выход из которой виделся или в распаде РСФСР по примеру СССР, или в выработке общих правил, и прежде всего — в управлении, одинаковых для всех субъектов Федерации. Понимая это, федеральные органы, стремясь сдержать центробежные процессы, предпринимают ряд шагов.

Во-первых, пытаясь несколько приблизить статус краёв, областей,… к статусу республик в составе РСФСР, принимают 05.03.1992 г. Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Закон предоставил представительным органам краёв, областей, городов Москва и Санкт-Петербург право на принятие уставов, которые виделись как своеобразные «малые конституции». В предмет регулирования региональных уставов законодатель предложил включить следующую группу вопросов:

а) схема управления краем, областью, городами Москва и Санкт-Петербург;

б) структура, функции и полномочия региональных органов государственной власти, права и обязанности их руководителей;

в) формы участия граждан в деятельности региональных органов государственной власти.

Закон предусматривал регистрацию уставов краёв и областей, городов Москва и Санкт-Петербург Президиумом Верховного Совета РФ.

Из краткого анализа приведённого выше закона видно, что по своему содержанию такой устав больше напоминал устав территории местного самоуправления, чем вообще-то и были в это время края, области, города Москва и Санкт-Петербург, нежели конституцию.

Тем не менее, после выхода данного закона практически все субъекты Федерации включились в разработку проектов уставов краёв, областей,… в том числе дальневосточные, а Краснодарский край даже успел в ноябре 1993 г. принять «Государственный Устав Краснодарского края».

То был период, когда закладывались традиции становления государственности краёв, областей, городов Москва и Санкт-Петербург. Перед депутатами Советов народных депутатов стояла задача, определив «лицо» края, области, городов Москва и Санкт-Петербург оформить статус субъекта РФ в региональных нормативных правовых актах, которые позволили бы создать особое правовое поле, способное удержать регионы от разбегания и в тоже время выровнять их конституционно-правовое положение.

Во-вторых, 31.03.1992 г. федеральный центр подписывает с республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами договоры о разграничении предметов ведения между центром и субъектами РФ.

К сожалению, договоры имели различный уровень правовой регламентации статуса субъектов Федерации. Так, в Договоре с республиками в составе РСФСР чётко оговаривается, что в совместном ведении Федерации и республик находятся административное, административно-процессуальное законодательство, а также защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

В договорах с краями, областями, городами федерального значения, ЕАО и автономными округами мы уже видим, что в совместном ведении Федерации и указанных выше субъектов РФ находится только административное законодательство, а административно-процессуальное отнесено к ведению Федерации. К совместному ведению Федерации и этих субъектов РФ также отнесено: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, но без режима пограничных зон; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта; здравоохранение, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

Кроме того, Договор предоставил республикам право самостоятельно определять систему своих государственных органов а вот для краёв, областей,… установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти оказалась прерогативой федеральных органов государственной власти.

Даже такой небольшой перечень вопросов совместного вéдения Федерации и субъектов РФ, показывает их неравенство, что в последующем будет вызывать неоднократные политические и экономические стычки субъектов РФ с центром, выражающиеся в стремлении краёв, областей, … выровнять свой правовой статус до уровня равноправного субъекта РФ.

Период заканчивается изданием Президентом РФ 21.09.1993 г. антиконституционного Указа №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», прекратившего деятельность высшего и единственного органа государственной власти — Съезда народных депутатов, и расширившего полномочия исполнительных органов власти, и Указа от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», рекомендовавшего руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов реформировать региональные и местные представительные органы. Как видим, республик в составе РФ Указ не касался.

Данные документы ускорили прекращение деятельности Советов всех уровней, формирование новой системы власти и создание законодательной базы краёв, областей, … в вопросах государственного строительства, привели к перерыву постепенности и серьёзному скачку в процессе перехода краёв, областей, … в ранг государственно-территориальных образований.

Анализ общественных отношений в этот период позволяет сказать, что субъектам РФ удалось децентрализовать систему государственного управления и закрепить право субъектов на самостоятельную регламентацию административных правоотношений, осуществляемую на принципах демократического федеративного правового государства.

Второй этап начинается после принятия 12.12.1993 г. всенародным голосованием новой Конституции РФ, конституционно закрепившей равноправие субъектов Федерации (ст. 5) и установившей (п. «к» ч. 1 ст. 72), что административное и административно-процессуальное право находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Субъекты Федерации приступили к активному принятию региональных нормативных правовых актов регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, ответственности за административные правонарушения, исходя из своего собственного понимания роли и места регионального административного права.

Следующий этап формирования регионального административного права нами связывается с принятием в 1999 г. Федерального закона №184, чётко определившего общие принципы регионального государственного строительства. После вступления Федерального закона №184 в силу все субъекты Федерации обязаны были привести своё законодательство в строгое соответствие с этим законом.

Большим шагом вперёд в развитии регионального административного права в этот период стало принятие в 2001 г. нового Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее — КоАП РФ), определившего границы регионального административного законодательства о правонарушениях и потребовавшего кодифицировать административное законодательство о правонарушениях в субъектах РФ.

Как недостаток реформ этого периода необходимо отметить, что законодательным (представительным) органам субъектов РФ не удалось поставить под контроль населения региональные органы исполнительной власти.

Подробнее данный этап будет рассмотрен ниже.

2.2 Понятие регионального административного права России

Административное право является одной из основных публичных отраслей права и предназначено, прежде всего, для регулирования управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной государственной власти (в случае передачи государственных полномочий муниципальным образованиям в этой деятельности участвуют и органы местного самоуправления).

Традиционным для большинства отраслей права является система из двух крупных взаимообусловленных блоков: общая часть и особенная часть. Административное право здесь не исключение и, как и многие другие отрасли права, делится: на общую и особенную части.

Эта же градация воспроизведена и в основном документе, регламентирующем нормы административного права — Кодексе об административных правонарушениях РФ.

Единых подходов к включению тех или иных норм в обе части на день подготовки данного исследования не было, но анализ этих подходов позволяет сказать, что Общая часть административного права включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы, определяющие:

1) административно-правовой статус государственных органов;

2) правовые основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

3) административно-правовой статус граждан (статус — это наличие определённых прав и обязанностей);

4) порядок применения норм административного права (какие государственные органы или должностные лица могут применять нормы административного права, какова компетенция этих органов;

5) административно-процессуальное право (в литературе по административному праву данный институт часто называют «административный процесс») и т.д.).

Что касается Особенной части административного права, то она состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер управления. Особенную часть административного права составляют нормы, регулирующие:

1) обеспечение безопасности граждан, общества и государства;

2) организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

3) социально-культурную и благотворительную деятельность;

4) деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических, культурных и иных связей с другими странами.

Ключевые понятия российского административного права сегодня изложены в ряде учебников и учебных пособий для ВУЗов и СУЗов, справочниках. Так, Большой юридический словарь под административным правом понимает отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления.

Таким образом, исходя из нормы ст. 72 Конституции РФ субъекты Федерации обладают управленческими отношениями, возникающими в процессе реализации государственно-властных функций и задач для достижения целей административно-правового регулирования региональными органами исполнительной власти. Эти отношения и составляют предмет административного права субъекта РФ.

2.3 Источники административного права субъектов РФ

Принципиальной отличительной особенностью регионального административного права как одной из составляющих российского административного права является огромное многообразие его источников. Под источниками административного права субъектов РФ понимаются различные формы их правового выражения.

Источники регионального административного права можно подразделить на три группы:

Источники права, распространяющиеся на всю территорию России.

Прежде всего, это Конституция Российской Федерации, которая предоставила субъектам РФ право на своё законотворчество, закрепила равенство органов государственной власти субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и установила возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 5).

Статья 10 вводит основополагающий принцип государственного строительства — принцип осуществления власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Статья 77 устанавливает, что систему органов государственной власти субъектов РФ субъекты устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации региональных представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

В соответствии со ст. 118 судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства;

В эту же группу входят федеральные нормативные правовые акты. Особое значение в административном праве, в том числе и региональном, имеет Кодекс РФ об административных правонарушениях, введение в действие которого, в 2001 г. привело к активному развитию регионального законодательства об административных правонарушениях, к принятию субъектами РФ кодексов и законов о правонарушениях в регионах.

Особенностью административного права является то, что административно-правовые нормы могут содержаться в нормативных актах других отраслей права (конституционного, гражданского, финансового, трудового, таможенного и т.п.) закреплённых в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и федеральных судов.

Одним из таких значимых документов является Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон регламентирует образование, формирование, принципы деятельности законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

Вторая группа источников — региональные нормативные правовые акты.

В этой группе на первом месте находятся конституции (уставы) субъектов РФ, которые, являясь высшими нормативными правовыми актами субъектов РФ, определяют государственно-правовой статус субъектов Федерации, основы их административно-территориального устройства, региональную систему органов государственной власти, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятель-ности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иные положения, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Так, в первой редакции Устава Хабаровского края, устанавливалось, что сущность природы мандата депутата Думы (ст. 26.4) состоит в делегировании ему избирателями права на законодатель-ную и представительную деятельность, а сущность природы мандата Главы Администрации края (ст. 34.4) состоит в делегировании ему права на исполнительно-распорядительную деятельность на основе федеральных и краевых законов.

Следующая составляющая часть этой группы — нормативные акты региональных государственных органов субъектов РФ. К ним относятся:

— законы субъектов РФ, которые являются нормативными правовыми актами, обладающими после конституций (уставов) субъектов РФ высшей юридической силой, принимаются законодательными органами субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ и распространяют свою силу только на территорию данного субъекта. Все остальные акты, принимаемые на территории субъекта не должны противоречить региональному закону. Вопросы, регулируемые региональными законами, перечислены в ч. 2 ст. 5 Федерального закона №184.

Отдельные региональные законодатели в подражание Федерации издают нормативные правовые акты под названием Кодексы. Необходимо чётко понимать, что если Федерация таким документом выделяет кодифицированные нормативные правовые акты, то региональные «кодексы» в строгом смысле слова, как правило, не являются результатом кодификации, поскольку не содержат развёрнутой общей части, не имеют базы систематизации (отрасли законодательства в целом), а только дополняют федеральное законодательство об административных правонарушениях и административной ответственности за правонарушения регионального значения.

Кроме того, необходимо отметить, что федеральным законодательством существенно сужены полномочия региональных органов законодательной власти в регламентации административных правоотношений;

— постановления законодательных (представительных) органов субъектов РФ (далее — заксобрания субъектов РФ) достаточно обширны и зафиксированы в ч. 3 ст. 5 Федерального закона №184; правда перечень этот не является исчерпывающим и может быть расширен федеральными законами, а также конституциями (уставами) и законами субъектов РФ;

— постановления глав правительств (администраций) субъектов РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, связанные с конкретизацией регулирования административных общественных отношений в субъекте Российской Федерации.

Третью группу источников составляют правовые акты органов местного самоуправления, как представительных, так и исполнительных, принимаемые в пределах предоставленных им полномочий.

§3 Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

3.1 История формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ

История становления исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ в большинстве случаев не столь политизирована и драматична, как история становления представительных органов, и, в отличие от коренной и радикальной ломки последних, создание исполнительных органов отличалось постепенностью и расширением их статусного положения.

Реконструкция исполнительных органов власти в краях и областях РСФСР началась конституционной реформой 24 мая 1991 г., в соответствии с которой в стране был введён институт Президента РСФСР, (Глава 131 Конституции РСФСР). На основании Закона РСФСР от 24.05.1991 №1326—1 Президент РСФСР получил статус высшего должностного лица и главы исполнительной власти РСФСР, (Статья 1211 Конституции РСФСР).

Прямое влияние на изменение статуса исполнительной власти края, области… оказал Указ Президента РСФСР от 22.08.1991 №75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», изданный в развитие Постановления Верховного Совета РСФСР от 21.08.1991 №1626—1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР». В соответствии с Указом органы и должностные лица исполнительной власти автономных республик, краёв, областей, ЕАО, автономных округов вошли в единую систему исполнительной власти России.

Немаловажное значение в повышении самостоятельности исполнительной власти имело учреждение выше названным Указом №75 должности глав администраций краёв, областей, автономной области и автономных округов, с момента назначения которых полномочия исполнительных комитетов считались прекращёнными. Глава администрации объявлялся правопреемником исполнительного комитета регионального Совета и наделялся правом осуществлять исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов РСФСР, актов Президента и Правительства РСФСР, а также решений краевых, областных, ЕАО и автономных округов Советов народных депутатов, принятых в пределах их полномочий.

Указом №75 закреплялось положение о назначении главы администрации края, области, ЕАО, автономного округа Президентом РСФСР по согласованию с региональным Советом и об освобождении главы администрации от должности Президентом РСФСР по своей инициативе или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При этом предусматривалось, что с момента принятия Президентом решения об освобождении главы администрации прекращаются полномочия соответствующей администрации.

Вторым важным документом явился Закон РСФСР «О выборах главы администрации», предусматривающий, исходя из названия, выборы глав администраций, но, как мы увидим ниже, закон до декабря 1995 г. игнорировался руководителями всех уровней исполнительной власти и практически не работал.

Так, в 1991 г. Президентом РСФСР был назначен ряд глав администраций краёв, областей, … Первым региональным главой администрации новой России стал В.Н Дьяконов назначенный Президентом РФ Главой администрации Краснодарского края в августе 1991 г.

В октябре 1991 г. Указом Президента РСФСР Главой администрации Хабаровского края был назначен В. И. Ишаев.

К концу 1991 г. практически во всех краях, областях, … были назначены главы администраций. При этом в большинстве случаев руководители региональной исполнительной власти (краёв, областей, …) были назначены без согласования с соответствующими Советами, хотя, как отмечалось выше, такая процедура предусматривалась Законом РСФСР и Указом Президента РСФСР от 22.08.1991 г.

В ряде республик по собственным правилам были избраны главы республик (президенты).

В свою очередь главы администраций прекращали деятельность исполнительных комитетов Советов всех уровней в краях, областях, ЕАО, автономных округах. Так, в сентябре 1991 г. Глава администрации Краснодарского края ликвидирует исполнительный комитет краевого Совета народных депутатов и создаёт администрацию Краснодарского края.

Глава администрации Хабаровского края В. И. Ишаев 11.11.1991 г. издаёт Постановление №3 «О прекращении полномочий исполнительного комитета Хабаровского краевого Совета народных депутатов, его отделов и управлений».

Этим же путём действуют и главы администраций других краёв и областей, автономной области, автономных округов, городов, районов, сёл и посёлков.

В 1992 г. в Конституцию Российской Федерации (1978 г.) вносится ряд изменений и дополнений, в том числе о разделении местных Советов на органы государственной власти и органы местного самоуправления:

— вводится раздел VI1 «Органы государственной власти и управления края, области автономной области и автономного округа в составе РФ», а раздел VII стал называться «Местное самоуправление в РФ». Таким образом, за Советами краёв, областей, автономных областей и автономных округов было оставлено наименование органов государственной власти; Советы районов, городов, поселков, сельских населённых пунктов были отнесены к местным Советам народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления;

— вводится глава 91 «Край, область в составе Российской Федерации». Ст. 848 данной главы конституционно закрепила право края, области на наличие устава, который подлежал государственной защите, так же как и законы РФ;

— в соответствии со ст. 1361—1362 Конституции РФ на территориях краёв, областей, представительными органами государственной власти являлись Советы народных депутатов соответствующего края, области, ЕАО, автономного округа, полномочия и порядок деятельности которых определялись законами РФ;

— исполнительным органом (органом государственного управления) края, области, … стала администрация, подотчётная соответствующему Совету и вышестоящим исполнительным органам, полномочия и порядок деятельности которого, также определялись законами РФ.

Анализ нормативных правовых актов Президента РФ и глав администраций краёв, областей, … позволяет сделать вывод о том, что на администрации этих административно-территориальных единиц возлагалось выполнение следующих основных функций:

— разрабатывать и представлять на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивать его выполнение;

— распоряжаться и управлять имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ;

— разрабатывать и осуществлять программы в области управления экономикой и социальной сферой;

— осуществлять меры по обеспечению законности, прав, свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

— принимать в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Кроме того, на главу администрации края, области, … лично возлагалась обязанность представления краевому, областному, окружному Совету не реже одного раза в год отчёта об исполнении регионального бюджета; самостоятельное формирование администраций, определение её структуры, утверждение штатного расписания в пределах ассигнований, выделенных Советом, назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений администраций.

А вот о какой-либо ответственности должностных лиц субъектов Федерации указанных выше перед населением анализируемые нормативные правовые акты, как уже отмечалось, ничего не говорили. Иными словами, была создана безответственная (перед населением) система управления.

К середине 1992 г. главами администраций, в основном было закончено формирование управленческого аппарата, как регионального уровня, так и в городах и районах дальневосточных субъектов РФ и Краснодарского края.

Следующим важным этапом на пути реформирования исполнительных органов в краях, областях,… России стал Закон РФ 1992 г. «О краевом, областном Совете…». Закон закрепил принцип единоначалия в деятельности глав администраций, установил их выборность населением края, области, … и срок полномочий — пять лет (ч. 2 ст. 36).

Но разрешить в связи с принятием новых конституционных норм все возникающие вопросы он не смог. Сохранение в Законе за Советами права отменять решение администрации, а также обязывать главу администрации отменять акты руководителей её структурных подразделений, если они противоречат действующему законодательству, не внесло слаженности в работу этих органов.

Говоря об ответственности краевых, областных органов, предусмотрен-ной в законе «О краевом, областном Совете…», необходимо отметить, что закон её определил только как ответственность за принятые ими решения и акты, нанёсшие ущерб предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам РФ решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации, их органов и должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, в виде возмещения в полном объёме на основании решения суда или арбитражного суда за счёт собственных средств Совета, администрации и их органов (ст. 65).

Что касается конституционной ответственности: роспуск Совета, отстранение от должности главы администрации и т.п.; дисциплинарной ответственности должностных лиц, то таких норм в Законе не было. Иными словами, краевые, областные, окружные Советы получали возможность действовать безответственно, и прежде всего — перед населением субъектов РФ. Все это вело к напряжённости, нервозности, нестабильности в регионах. Ситуация требовала скорейшего разрешения.

Процесс постепенного реформирования региональных органов государственной власти был прерван Указами Президента РФ от 21.09.1993 №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Вслед за этими документами появляются новые указы, касающиеся, прежде всего, представительных органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления — Советов.

Важным этапом преобразования исполнительных органов субъектов Федерации стал Указ Президента РФ от 22.10.1993 №1723 «Об основных началах организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» и утверждённое им Положение. В частности, Положением устанавливалось, что руководство деятельностью администрации осуществляется главой соответствующей администрации, наименование органа исполнительной власти (администрация, правительства и т.п.) и его главы утверждается соответствующим законодательным (представительным) органом с учётом исторических, национальных условий и традиций субъектов РФ. Положением определялся статус, компетенция, основные гарантии деятельности глав администраций краёв, областей,… их взаимоотношения с федеральными органами исполнительной власти и законодательными органами субъектов.

Процесс создания оптимальных форм организации исполнительных органов государственной власти российских субъектов наглядно просматривается на поиске названия данных органов, на порядке их формирования и объёме компетенции.

Так, в президентском Положении от 22.10.1993 г. №1723 наряду с термином «администрация» широко использовался термин «правительство», который, по мнению многих государствоведов, «более определён и чёток, отражает характер и структуру данного органа». В последующих нормативных правовых документах, в том числе и указах Президента РФ, данный термин уже не употребляется, хотя в отдельных краях, областях, … успели появиться «правительства».

Если в преамбуле Положения глава администрации был назван «губернатором», то ниже он именуется только лишь «главой администрации».

В соответствии с Указом Президента РФ от 07.10.1993 г., глава администрации края, области, … уже не избирался населением, а назначался Президентом по представлению Председателя Правительства РФ, без учёта мнения представительного органа и населения субъекта. А это значит, что ответственность он нёс только перед федеральными органами.

Опираясь на эти указы и действия Президента РФ по разгрому Съезда и Верховного Совета РФ, в краях, областях, … начался разгон региональных и местных Советов и реорганизация государственных органов власти и управления и органов местного самоуправления, приведшая к бесконтрольной деятельности глав администраций этих субъектов РФ в течение длительного времени. При этом зачастую данная работа шла с молчаливого согласия депутатского корпуса и с нарушением существующего законодательства.

Главы администраций краёв, областей, … своими постановлениями произвели перераспределение исполнительно-распорядительных функций, закреплённых законодательством РФ за Советами, часть из них переходила к администрации края, Причём многие такие постановления опубликованы не были. Одновременно прекращалась деятельность районных и городских, районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов, а их функции возлагались на местные администрации.

Но наиболее существенные изменения в системе исполнительной власти субъектов РФ произошли в годы после принятия новой российской Конституции (12.12.1993 г.), установившей, что система органов государственной власти российских субъектов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

Статья 73 Конституции РФ определяет, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция РФ (ст. 11) предусматривает возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ не только российской Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Часть 2 ст. 77 Конституции РФ предписывает, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Части 2 и 3 ст. 78 Конституции России устанавливают, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти российских субъектов могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Часть 2 ст. 85 Конституции РФ даёт возможность Президенту РФ приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов российской Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Кроме того, в соответствии с федеральным законодательством разграничению компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ способствует проведение специальной контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой органами юстиции и прокуратуры.

На Министерство юстиции РФ была возложена работа по правовой экспертизе нормативных правовых актов субъектов РФ. В соответствии с положением о Министерстве юстиции Российской Федерации его территориальные органы проводят правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. При этом за непосредственное проведение юридической экспертизы отвечают структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам, структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам в субъектах РФ, находящиеся в пределах федерального округа, а также Департамент государственной политики в сфере федеральной юстиции Минюста РФ.

При осуществлении надзорных полномочий органы прокуратуры, в случае выявления отступлений от требований законов при издании нормативных правовых актов органами и должностными лицами исполнительной власти субъектов РФ, вправе использовать соответствующие меры прокурорского реагирования. К их числу относятся принесение протеста в орган, принявший этот акт, обращение в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании акта недействительным.

В связи с длительным отсутствием федерального закона об общих принципах организаций государственной власти в субъектах Федерации в рассматриваемые годы действовал Закон РФ «О краевом, областном Совете…» с изменениями, внесёнными в этот закон Указом Президента РФ от 22.12.1993 №2256 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации».

Как результат, сложившиеся системы органов исполнительной власти различных субъектов РФ, на тот период времени, имели существенные различия в количестве и формах составляющих их органов и определялись на основе исторических и национальных традиций, стремлении элитных политических групп прервать психологическую связь населения с прошлым и, не в последнюю очередь, субъективными представлениями и «вкусами», их симпатиями к зарубежному опыту исходя из собственного понимания и политических воззрений. Иногда импровизации на этот счёт приводили к неудачным решениям. Вряд ли можно оправдать привнесение на российскую землю губернаторов, мэров, префектов, пренебрегая собственными традициями и понятными населению наименованиями.

В результате в этот вопрос вынужден был вмешаться Конституционный Суд, который в своём постановлении от 18.01.1996 «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» определил, что государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов.

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ последнего десятилетия XX столетия позволяет сделать вывод, что система и формы региональных органов исполнительной власти определяются их конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Правда, необходимо заметить, что отдельные субъекты РФ в своих конституциях (уставах) не использовали термин «система» а просто в главах, посвящённых органам государственной власти субъекта, их перечислили. Как пример см. ст. 4 Устава Хабаровского края, гл. 4 Устава Приморского края. В Краснодарском крае органам государственной власти посвящены главы 2, 3, 4, 5 Устава Краснодарского края и т. п.

Созданная в 1990 гг. система организации органов исполнительной власти позволяет выделить две формы органов общей компетенции в субъектах РФ, а в отдельных субъектах — и два уровня органов государственной власти:

— первая форма органов общей компетенции — Советы Министров (Правительства) субъектов Федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами/губернаторами, либо на основе сочетания выборности глав правительств и назначения на должности других членов. В одних субъектах они возглавлялись председателями советов (кабинетов) министров, в других — президентами (губернаторами), которые являлись одновременно главами правительств. Председатели правительств назначались на должность представительными органами государственной власти или президентами/губернаторами. В республике Карелия предусматривалось избрание главы правительства населением.

На Дальнем Востоке в 1991 — 2001 гг. правительства были сформированы только в двух субъектах — в Республике Саха (Якутия) и в Еврейской автономной области. В РС (Я) главой исполнительной власти являлся Президент Республики Саха (Якутия), в ЕАО губернатор являлся главой исполнительной власти области.

Президент Саха (Якутии) с предварительного согласия Палаты Республики получил право назначать Председателя Правительства, его заместителей, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, председателя Национального банка, директора Департамента пенсионной службы, начальника Государственной налоговой инспекции, директора Департамента налоговой полиции, председателя Комитета по драгоценным металлам и драгоценным камням; с предварительного согласия Палаты Представителей — назначать и освобождать от должности министров, руководителей государственных комитетов.

Губернатор Еврейской автономной области в соответствии с Уставом области формировал правительство Еврейской автономной области.

В этих же субъектах были сформированы и два уровня органов государственной власти.

Так, ст. 84 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутии) устанавливала, что в республике организация деятельности граждан для самостоятельного решения экономических, социально-культурных, экологических и других вопросов местного значения с учётом интересов населения, его национально-этнических и иных особенностей осуществляется через систему местных органов государственной власти и органы местного самоуправления. Конституцией Республики устанавливалось, что для осуществления государственной власти в улусах, городах, наслегах образуются местный представительный орган — улусное, городское, наслежное, сельское, поселковое собрание и соответствующий исполнительный орган — местная администрация. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Часть 3 ст. 17 Устава Еврейской автономной области (в ред. 1996 г.) устанавливала, что в систему органов государственной власти области могут входить территориальные представительные и исполнительные органы государственной власти города Биробиджана и районов, входящих в состав области.

Как уже говорилось выше, в Краснодарском крае в соответствии с Уставом края в ред. 1993 г. также имелось своё правительство;

— вторая форма — администрации субъектов РФ. Администрации имели также большой разброс в порядке формирования и определении функциональных обязанностей, хотя общими для них являлись задачи обеспечения социально-экономического развития территорий, исполнения законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и территориальными органами государственной власти и местного самоуправления. В сущности, это правительство, т.е. орган общей компетенции субъекта Федерации. Руководство деятельностью администрации этих субъектов Федерации было возложено на глав соответствующих администраций.

Несмотря на разницу в названии, статусном положении этих органов, все они были самостоятельны в решении своих задач. При этом в результате административных реформ по силе и мощи они вышли на первое место в системе региональных органов государственной власти, многие региональные парламенты были задвинуты «на задворки» политической жизни субъектов.

После 1993 г. подавляющее число глав администраций назначалось и освобождалось от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. В 1995 — 1997 гг. в дальневосточных субъектах главы администраций были избраны всем населением соответствующей территории, на основе региональных правовых актов, и, следовательно, стали отвечать за свою деятельность, прежде всего, перед избравшим их населением.

В последующем механизм наделения полномочиями глав администраций (правительств) субъектов РФ менялся несколько раз.

Состав правительств/администраций субъектов Федерации формировался президентами/главами администрации субъекта РФ. Как государственные органы правительства/администрации наделялись правами юридического лица.

В Хабаровском крае до октября 2001 г. постоянно действующим органом исполнительной власти края являлась Администрация края.

При разработке и принятии устава Хабаровского края (1994 — 1995 гг.) в крае разгорелась большая дискуссия, в том числе и по вопросу как статуса руководителя администрации, так и самой администрации. Суть этой дискуссии была изложена одним из авторов данного издания (Б. Хачатуряном) в специальной статье «Не втискивайте „яблоко раздора“. Точка зрения на Устав края» опубликованной в газете «Тихоокеанская звезда» 27.04.1995 г. По мнению автора статьи, нужды в создании института «губернаторства» в статусе высшего должностного лица края и краевого «правительства» на момент принятия устава в крае не было. Более того, их введение может отрицательно сказаться на общей обстановке в крае, так как создаст неуправляемую, безответственную исполнительную ветвь власти и «карманную» Думу.

На тот момент депутаты поддержали мнение Б. Г. Хачатуряна. В результате Уставом края предусматривалось, что руководил деятельностью Администрации Глава Администрации края, избранный на общекраевых выборах. Администрация края обладала разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации; бюджета, финансов и учёта; управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры и др.).

Первую апробацию на жизнеспособность региональные законы прошли в ходе выборов глав исполнительной власти субъектов РФ в 1995 — 1997 г. При этом выборы глав исполнительной власти субъектов Федерации проходили при более активном участии населения, чем при выборах в региональные парламенты (в 1994 — 1995 гг.), и, как правило, в один тур, что говорит о более высоком доверии к данной структуре власти, нежели к представительной и тенденции объединения населения российских субъектов в стремлении провести свободные демократические выборы главы исполнительной власти всем населением края, области за придание легитимного характера структурам власти.

Вместе с тем, анализ выборов позволяет говорить о том, что процесс реформирования краевых, областных,… исполнительных органов в 1995 — 1997 гг. имел ряд особенностей. Главной особенностью является то, что формирование нового органа власти — краевого, областного… исполнительного органа государственной власти — проводилось в соответствии с новой Конституцией России, федеральным законодательством и созданной на их основе правовой базе субъектов РФ. В отличие от законодательных (представительных) органов государственной власти краёв, областей,… большинство исполнительных органов не претерпели такой резкой организационно-структурной ломки в процессе их реформирования. Они сохранили преемственность в своей работе. И, тем не менее, формирование их происходило в жёсткой борьбе и с не меньшим политическим накалом.

После многолетнего брожения по коридорам государственной власти 22.09.1999 г. Государственной Думой ФС РФ был принят, а 06.10.1999 г. подписан Президентом РФ предусмотренный Конституцией РФ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184. Закон стал тем нормативным документом, который поставил точку во многих спорных вопросах при организации государственной власти в субъектах РФ, но не сформулировав общих принципов организации органов государственной власти субъектов РФ, как это заложено в названии закона, определяет систему органов государственной власти субъектов Федерации и формулирует принципы их деятельности.

На момент подготовки данного исследования ст. 1 Федерального закона №184 установлено, что (в соответствии с Конституцией РФ) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность РФ;

б) распространение суверенитета РФ на всю её территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполни-тельную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Как уже говорилось выше, ст. 2 Федерального закона №184 определяет, что «…систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ» (курсив наш. — Б.Х.).

Как видим ст. 2 не наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации термином «высший», он (термин) появится в законе позже в ст. 4.

Исходя из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что органы государственной власти субъектов РФ отличаются от других организаций общества следующими специфическими признаками:

— органы государственной власти субъектов РФ наделены властными полномочиями, сущность которых проявляется в том, что они имеют право принимать акты, обязательные для тех, кому они адресованы. Нормативные правовые акты субъектов Федерации находятся под защитой федеральной Конституции;

— деятельность органов государственной власти субъектов Федерации основывается на принципе разделения властных полномочий. Каждый орган государственной власти обладает определённой компетенцией, объем которой устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными актами субъектов Федерации. Под компетенцией органа государственной власти федеральный законодатель понимает совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации;

— региональные органы государственной власти образуются в строго установленном Федерацией и её субъектами порядке;

— каждый орган субъекта Федерации действует в присущих ему организационно-правовых формах. Так, федеральным законодателем установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации принимает законы и постановления, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издаёт указы (постановления) и распоряжения;

— орган государственной власти субъекта РФ является составной частью единой системы региональных органов.

Таким образом, органом государственной власти субъекта РФ является составная часть системы региональных государственных органов, создаваемая в порядке, определённом конституцией (уставом) субъекта Федерации, наделённая властными полномочиями, действующая в присущих ей организационно-правовых формах в целях осуществления региональных задач и функций, стоящих перед субъектом РФ. А под системой органов государственной власти российских субъектов, как об этом пишут авторы учебника «Региональное право», «…понимается совокупность всех органов государственной власти субъектов РФ, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти».

3.2 Правовой статус органов и должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ

3.2.1 Формирование системы органов государственной власти в субъектах РФ

Принятие парламентом и подписание Президентом РФ Федерального закона №184 поставило на повестку дня необходимость приведения республиканского, краевого, областного,… законодательства в точное соответствие с этим федеральным законом, и в первую очередь это касается всей системы организации государственной власти, в том числе и исполнительных органов.

Вместе с тем, необходимо отметить, что ожидания региональных законодателей о формулировании общих принципов организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, как это изложено в Конституции, не оправдались. Закон оказался слабым, многие вопросы в нём не были разрешены; мало того, называясь законом об общих принципах, закон стал документом, оставившим ничтожно малую возможность регуляции системы органов региональной государственной власти силами субъектов РФ. В результате проблемы упорядочивания статуса, организационно-правовых форм деятельности региональных государственных органов и по сегодняшний день во многом остаются открытыми.

Вот на таком фоне в субъектах Федерации началась работа по внесению дополнений и изменений в региональные конституции (уставы) и законодательство в вопросах, связанных с системой органов государственной власти, что в конечном итоге не привело к однообразию в их регламентировании, но существенно изменило их статусное положение.

Так, в результате внесённых изменений и дополнений в Устав Хабаровского края система органов государственной власти края (к 2016 г.) получила следующие очертания:

— законодательную власть осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти Хабаровского края — Законодательная Дума Хабаровского края;

— в крае устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Хабаровского края — Правительством Хабаровского края, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Хабаровского края — Губернатором Хабаровского края.

Пунктом 31.1 ст. 34 установлено, что Губернатор края является высшим должностным лицом Хабаровского края.

Аналогичные положение после 2003 г. были закреплены и в конституциях (уставах) других субъектов Федерации.

Все российские субъекты, в том числе и Хабаровский край, установили требование о том, что, вступая в должность, глава администрации приносит присягу, текст которой закреплялся в конституции (уставе) субъекта РФ.

Что касается судебной власти то ни Конституция РФ, ни Федеральный закон №184 таковой для субъектов РФ не предусматривают. А это значит, что в субъектах Федерации судебную власть осуществляют суды, входящие в единую судебную систему РФ, что и закреплено в п. 4.4. ст. 4 Устава Хабаровского края (судебную власть в Хабаровском крае осуществляют суды, входящие в единую судебную систему РФ); п. 3. ст. 16 Устава Краснодарского края. В Камчатском крае эта статья несколько расширена, но суть остаётся та же. Так п. 3 ч. 3 ст. 13 гласит, что «…судебные органы Камчатского края: мировые судьи в крае и Уставный суд края, если он образован законом Камчатского края, входят в единую судебную систему Российской Федерации».

3.2.2 Высшее должностное лицо субъекта РФ

Федеральным законом №184 (в ред. Федерального закона от 11.12.2004 №159-ФЗ) устанавливалась система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. При этом Закон предусматривает, что конституцией, уставом субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ возглавляющего высший исполнительный орган субъекта Федерации.

Общие черты изменения статусного положения исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, куда входит и высшее должностное лицо, после 1999 г. можно проследить на процессе их реформировании в Хабаровском крае.

Реформирование исполнительных органов Хабаровского края было проведено Законом края от 27.11.2001 №349 «О Правительстве Хабаровского края», которым администрация края была переформирована в Правительство Хабаровского края. Законом определены правовые основы деятельности, состав и порядок формирования, полномочия Правительства Хабаровского края, правовой статус, порядок избрания и прекращения полномочий Губернатора Хабаровского края, а также установлены гарантии деятельности и социальные гарантии Губернатора и членов Правительства края.

Соответствующие изменения были внесены и в Устав края:

— так, ст. 34 Устава в ред. 2001 г. Губернатор Хабаровского края возведён в ранг высшего должностного лица края, возглавляющего Правительство края;

— ст. 36 определила Правительство Хабаровского края коллегиальным, постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти края;

— в соответствии с п. 34.1 ст. 34 Губернатор края получил неприкосновенность на всей территории Хабаровского края «…в соответствии с федеральными и краевыми законами». На наш взгляд, это несколько спорная формулировка, так как федеральным законодательством не предусматривалась неприкосновенность данной категории должностных лиц и, в общем-то, непонятно, во-первых, что это за «неприкосновенность» (что включается в это понятие), во-вторых, от кого и от чего должна защищать такая «неприкосновенность» на территории края главу исполнительного органа, у которого в руках весь региональный карательный аппарат?

По-видимому, понимая всю нелогичность этого пункта, законодатели в Законе «О Правительстве Хабаровского края» в ред. от 24.04.2002 г. изложили его несколько иначе, из него был убран термин «краевыми законами», и здесь он звучал следующим образом: «…Губернатор края обладает неприкосновенностью на всей территории края в соответствии с федеральным законом». Но если будет федеральный закон, то, по всей видимости, губернатор будет обладать неприкосновенностью на всей территории России, как ею обладают депутаты законодательного органа субъекта Федерации (ст. 13 Федерального закона №184-ФЗ).

В соответствии с федеральным законодательством к кандидату на должность губернатора предъявляется только два требования: Губернатором может быть гражданин РФ не моложе 30 лет. При этом одно и то же лицо может избираться на эту должность не более двух сроков подряд (п. 5 ст. 18 Федерального закона №184 в ред. Федерального закона от 29.06.2015 №174-ФЗ).

В 2005 г. Устав края был дополнен ст. 34.1, регламентирующей порядок вступления Губернатора в должность. Статья устанавливает, что церемония вступления в должность Губернатора края проводится в торжественной обстановке.

На церемонию приглашаются полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе, члены Совета Федерации ФС РФ, депутаты Государственной Думы ФС РФ, депутаты Думы, члены Правительства края, председатель избирательной комиссии Хабаровского края, прокурор Хабаровского края, председатель краевого суда, председатель Арбитражного суда Хабаровского края, уполномоченный по правам человека в Хабаровском крае, уполномоченный по правам ребёнка в Хабаровском крае, уполномоченный по защите прав предпринимателей в Хабаровском крае, председатель Контрольно-счётной палаты Хабаровского края, главы городских округов и муниципальных районов, председатели представительных органов городских округов и муниципальных районов, а также представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, общественных объединений, политических партий и других организаций.

В соответствии с федеральным законодательством в начале церемонии вступления в должность Губернатора края исполняется Государственный гимн Российской Федерации.

Глава субъекта Федерации считается вступившим в должность с момента принесения им присяги на верность народу и Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ.

На церемонии вступления в должность глава субъекта Федерации выступает с обращением ко всем жителям субъекта.

В конституционном праве считается, что значение принесения присяги выборными должностными лицами многогранно. В частности, в комментарии к ст. 82 Конституции РФ отмечается, что принесение присяги является непременным условием вступления избранного лица в должность. С этим моментом связывается и прекращение исполнения полномочий прежним должностным лицом.

Установка на торжественность при принятии присяги имеет весьма глубокий смысл. Торжественность мероприятия не только символизирует уважение общества к самому институту высшего должностного лица, но и подчёркивает значимость акта вручения населением субъекта РФ избранному лицу права на власть, которой он может распоряжаться в полном соответствии с волей избравшего его народа, выраженной в Конституции РФ, федеральных законах, конституции (уставе) и законах субъекта Федерации.

Что касается присутствия на церемонии должностных лиц, представителей общественности — оно с одной стороны, удостоверяет вступление избранного должностного лица в должность, с другой — свидетельствует о легитимности принятия им на себя, избранным должностным лицом, полномочий. При этом присутствие на церемонии перечисленных в конституции (уставе) лиц — не право, а их обязанность.

Губернатор Хабаровского края имеет официальный символ власти — должностной знак Губернатора края (ст. 34.6 Устава края). Описание и порядок использования должностного знака Губернатора края устанавливаются краевым законом.

Как правило, конституциями (уставами) не определяется месторасположения главы субъекта и его аппарата. Законодатели ограничиваются определением административного центра (столицы) субъекта, подразумевая при этом, что органы государственной власти будут располагаться именно там.

Федеральный закон №184 определил, что статус высшего должностного лица закрепляется в конституциях (уставах) субъектов РФ.

Так, Устав Хабаровского края устанавливает, что статус Губернатора края, организация и порядок его выборов определяются федеральным законом, Уставом края и краевыми законами. Устав устанавливает только одно ограничение в отношении Губернатора: Губернатор не может быть одновременно депутатом любого представительного органа и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Анализ полномочий Губернатора Хабаровского края позволяет говорить о том, что они складываются из полномочий выборного должностного лица края, высшего должностного лица края и председателя Правительства края.

К полномочиям Губернатора как выборного должностного лица края необходимо отнести, во-первых, его право вносить предложения по внесению изменений и дополнений в Устав края, и, во-вторых, полномочия по взаимоотношению с законодательным (представительным) органом, такие как:

1) решение о роспуске Законодательной Думы Хабаровского края;

2) созыв внеочередного заседания Думы;

3) созыв вновь избранной Думы на первое заседание ранее установленного срока.

Данные полномочия Губернатор не вправе передавать замещающему его лицу.

Как высшее должностное лицо края Губернатор обладает следующими полномочиями:

1) представляет Хабаровский край в отношениях с органами власти, управления и при осуществлении международных и внешнеэкономических связей, при этом, вправе вести переговоры, подписывать договоры и соглашения от имени Хабаровского края. Согласовывает международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, или его полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в порядке, определяемом федеральным законом;

2) формирует высший исполнительный орган государственной власти Хабаровского края — Правительство края в соответствии с федеральными и краевыми законами;

3) обнародует краевые законы, удостоверяя их обнародование путём издания специальных актов либо отклоняя их;

4) вносит в Думу проект закона края о роспуске представительного органа муниципального образования по основаниям, предусмотренным федеральным законом;

5) вправе отрешить от должности главу муниципального образования и назначить новые выборы;

6) принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты — постановления и распоряжения.

Как Председатель Правительства Хабаровского края Губернатор края обладает следующими полномочиями:

1) осуществляет руководство деятельностью Правительства края;

2) определяет структуру исполнительных органов государственной власти края;

3) разрабатывает и реализует краевую политику в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Хабаровского края и в соответствии с нею краевые программы;

4) представляет Правительство края в отношениях с Думой, с другими органами государственной власти в Хабаровском крае, органами местного самоуправления, с юридическими и должностными лицами, с населением Хабаровского края;

5) представляет Думе один раз в полугодие сообщение о социально-экономическом положении Хабаровского края и основные направления деятельности Правительства края;

6) представляет в Думу ежегодные отчёты о результатах деятельности Правительства края, в том числе по вопросам, поставленным Думой;

7) ежегодно представляет на утверждение Думы краевой бюджет и отчёт об его исполнении;

8) осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета, за исключением расходов, предусмотренных на содержание Думы;

9) вправе вносить законопроекты в Думу;

10) вправе участвовать в работе Думы с правом совещательного голоса;

11) вносит в Думу предложение (предложения) о кандидатурах на должности членов Правительства края, в согласовании назначения на должность которых участие Думы является обязательным;

12) назначает своего полномочного представителя в Думе;

13) незамедлительно информирует Думу в случае введения чрезвычайного положения на территории Хабаровского края;

14) вносит на рассмотрение Президента РФ, Правительства РФ проекты указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, издание которых находится в их компетенции;

15) представляет к государственным наградам, званиям и премиям РФ;

16) взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти на территории Хабаровского края;

17) назначает представителя в Совете Федерации от Правительства края;

18) назначает в соответствии с федеральным законодательством и краевыми законами руководителей предприятий, организаций и учреждений, находящихся в составе краевой государственной собственности;

19) назначает половину членов избирательной комиссии Хабаровского края и освобождает их от исполнения обязанностей;

20) осуществляет контроль за выполнением органами местного самоуправления переданных им федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также краевыми законами полномочий Правительства края;

21) даёт обоснование необходимости изменения административно-территориального устройства края, осуществляет меры по административно-территориальному устройству;

22) подписывает постановления Правительства края.

Данный перечень не является исчерпывающим, так как п. 34 ч. 35.1 ст. 35 предусматривает возможность осуществления иных полномочий, установленных федеральными и краевыми законами.

Аналогичные положения имеются и в конституциях (уставах) других субъектов Российской Федерации.

Полномочия высшего должностного лица прекращаются в связи с истечением его полномочий либо досрочно в случаях и порядке, установленных федеральным законом, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Так, ст. 38 Устава Хабаровского края устанавливает, что полномочия Губернатора края прекращаются досрочно в случаях:

а) его смерти;

б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия Думой;

в) его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

з) его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

и) утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

к) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории края, на основании и в порядке, установленных федеральным и краевым законами.

Этой же статьёй предусматривается право Думы выразить недоверие Губернатору края в случае:

а) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Уставу края и краевым законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Губернатор края не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

б) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Устава края и краевых законов, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

в) ненадлежащего исполнения Губернатором края своих обязанностей.

Решение Думы о недоверии Губернатору края направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении Губернатора края от должности. Отрешение от должности Губернатора влечёт за собой отставку возглавляемого им Правительства края.

В случае отставки Правительства края оно продолжает действовать до сформирования нового Правительства края.

Аналогичные положения закреплены в конституциях (уставах) других субъектов РФ, в том числе и дальневосточных, где большинство субъектов ввели должность высшего должностного лица, а высшими исполнительными органами стали правительства (РС (Я), Камчатский край, Амурская, Сахалинская, Магаданская области, ЕАО, Чукотский АО).

В Краснодарском крае Уставом края определено, что глава администрации (губернатор) входит в состав высшего исполнительного органа государственной власти края — администрации края, без упоминания термина «высшее должностное лицо…», поэтому его правовой статус будет рассмотрен в следующем параграфе.

Что касается субъектов РФ в ранге республик, то пример Республики Саха (Якутия) показывает, что статус высших органов государственной власти и должностных лиц, их возглавляющих, за истекшие годы очень сильно изменился. Начать хотя бы с того, что если в 1990 г. в республиках появились президенты республик с практически неограниченными полномочиями, то в последующем эти должности были обозначены в соответствии с Федеральным законом №184-ФЗ как «главы республик». Так, в 2002 г. ст. 65 Конституция РС (Я) была сокращена примерно в четыре раза до: «Президент является главой Республики Саха (Якутия) и высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть в республике». В Конституцию были внесены поправки, которые отменили такие дискриминационные требования к Президенту РС (Я), как обязательное владение (помимо русского) якутским языком и ценз осёдлости в 15 лет. В последующем по-новому зазвучала и ст. 69, в соответствии с которой Президентом РС (Я) может стать любой гражданин РФ, «…соответствующий требованиям федерального законодательства». Раньше возглавить Якутию имел право лишь гражданин Якутии.

Большинство этих новшеств было встречено в научных кругах РС (Я) негативно. Наиболее красочную характеристику работе государственных органов РС (Я) по приведению правового поля субъекта Федерации в соответствие с федеральным законодательством дал редактор газеты «Наше время» Роман Мандзяк, охарактеризовав работу по приведению республиканского правового поля в строгое соответствие с федеральным законодательством как ущемление интересов республики.

3.2.3 Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Основные параметры статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации установлены в ст. 20 Федерального закона №184, в соответствии с которой:

— он является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ;

— обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта Федерации;

— его наименование, структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учётом их исторических, национальных и иных традиций;

— он обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

— финансирование субъекта Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счёт средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьёй.